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中国商周时代社会生产和社会生活的基本单位是家族公社或农村公社。但这些共同体组织到了春秋战国时期都已经趋于解体。秦统一六国之后，建立了封建专制主义中央集权国家。专制主义皇权在政治、经济和思想文化各方面对全国臣民实行严格的控制，不允许有其他任何权力中心存在。这种情况使人们很容易忽视民间社区和民间组织在国家政治生活和社会生活中的重要作用。就连秦汉时代是否存在不同形式的民间组织，学者们的认识也未必一致。本文拟就秦汉帝国民间社区和民间组织的形式、性质和功能作一些探讨。
一、乡里：基层行政组织和民间社区的双重角色
秦汉帝国的基层行政组织是乡和里。乡里作为封建国家的基层行政组织，是从先前的聚落共同体演变而成的。《周礼·地官·大司徒》和《遂人》所提到的闾里、族党、州乡，即属于不同层次和不同规模的聚落共同体。就其性质而言，既有以血缘为纽带的家族公社，也有以地缘为纽带的农村公社。这些共同体既有定期分配各家份地和组织生产互助的经济功能③，又有监督公社成员生产劳动和安排公共生活的自治功能。这里所说的古代共同体的自治功能，当然不是如同我们现在对“自治”所理解的那种人人都拥有平等参与共同体事务的权利，而是说共同体“有完全独立的组织，自己成为一个小天地”④；它的内部事务完全由共同体的首领来处理，而不会受到国家的干预。《汉书·食货志》在谈到西周农民的劳动情况时说：
春将出民，里胥平旦坐于右塾，邻长坐于左塾，毕出然后归，夕亦如之。入者必持薪樵，轻重相分，班白不提挈。冬，民既入，妇人同巷，相从夜绩，女工一月得四十五日。必相从者，所以省费燎火，同巧拙而合习俗也。
又《春秋公羊传》宣公十五年何休注：
一里八十户，八家共一巷，中里为校室。选其耆老有高德者，名曰父老；其有辩护伉健者为里正。皆受倍田，得乘马，父老比三老孝弟官属，里正比庶人在官。吏民春夏出田，秋冬入保城郭。田作之时，春，父老及里正旦开门坐塾上，晏出后时者不得出……十月事讫，父老教于校室，八岁者学小学，十五者学大学。
班固和何休的描述，多少带有理想化的成分。特别是何休关于三老、孝弟、里正的论述，显然掺杂了汉代的一些情况。但结合其他历史文献记载考察，西周时代的乡里共同体具有民间自治的功能，当是不容置疑的。
春秋战国时代，由于生产力的发展促使私有制因素的增长，导致了公社土地所有制的瓦解。社会生产的基本单位，由血缘和地缘的共同体过渡到一家一户的个体农民家庭，亦即李悝和孟子所说的“治田百亩”的“五口之家”或“八口之家”。商鞅变法“集小乡邑聚为县，置令、丞”⑤，在聚落共同体的基础上建立了县乡里的地方行政体制。秦始皇统一六国之后，“海内为郡县，法令由一统”⑥。社会生产基本单位和国家政治体制的这种变化，给我们提出了一个问题：原先那种具有自治功能的聚落共同体，是否已经完全隐退到历史的帷幕后面去了?
应该承认，经过春秋战国的社会变动，到统一的秦王朝建立时，乡里聚落已经从先前的农村公社或家族公社共同体变成封建中央集权国家的基层行政组织。乡里不再具有分配居民份地和组织生产的经济功能，这是它区别于先前公社共同体的最重要的标志。但是，决不能认为秦汉的乡里已经完全丧失了先前共同体的自治功能。作为一种聚落形态，秦汉的乡里并非单纯是封建国家的基层行政组织，它实际上扮演了封建国家基层行政组织和民间社区的双重角色。民间社区不同于民间组织，但它的功能又和某些民间组织有相似之处。
《汉书·百官公卿表》说：
乡有三老、有秩、啬夫、游徼。三老掌教化。啬夫职听讼，收赋税。游徼徼循禁贼盗……皆秦制也。
又《续汉书·百官志》说：
乡置有秩、三老、游徼。本注曰：有秩，郡所署，秩百石，掌一乡人；其乡小者，县置啬夫一人。皆主知民善恶，为役先后，知民贫富，为赋多少，平其差品。三老掌教化。凡有孝子顺孙，贞女义妇，让财救患，及学士为民法式者，皆扁表其门，以兴善行。游徼掌徼循，禁司奸盗。又有乡佐，属乡，主民收赋税。
从上文可知，“有秩”即“有秩啬夫”，职掌听讼和征收赋税。其后大约因为任务比较繁重，又增设“乡佐”一职，协助啬夫收税。教化、听讼、收税和治安是封建基层行政组织的主要任务。值得注意的是，在上引所谓乡官系列中，啬夫、游徼和乡佐都是由封建国家发给俸禄的，惟独三老“无秩”，亦即没有俸禄。众所周知，官吏领取俸禄，是封建国家对他们效劳的一种回报。三老“无秩”，表明他们严格说来并不是官吏。汉武帝颁布算缗令时，对于“非吏比者三老、北边骑士”曾有专门的规定。《史记·平准书》集解引如淳曰：“非吏而得与吏比者，官谓三老、北边骑士也。”三老系“非吏而得与吏比者”，这准确地说明了他们的身份。还应指出的是，三老一职只是秦汉乡官特有的制度。《晋书·职官志》载乡里基层行政组织，已不设置三老。此后，除了《宋书·百官志》仍依汉制，言“乡有乡佐、三老、有秩、啬夫、游徼各一人”，“或此县有而彼县无，各有旧俗，无定制也”，可视为特例外，三老基本上已从封建国家的基层行政机构中消失了。
三老这一群体早在封建中央集权国家形成之前就已活跃在政治舞台上。《左传》昭公三年载晏子抨击齐国政治的腐败时说：“公聚朽蠹，而三老冻馁。”他们是先秦时代享有崇高声望的聚落共同体的领导阶层，从周天子到各诸侯国的国君，经常要向他们征求意见。《礼记·文王世子》：“遂设三老五更群老之席位焉。”同书《礼运》：“故宗祝在庙，三公在朝，三老在学。”孔颖达疏：“三公在朝者，在朝职事则委任三公也。三老在学，乞言则受之三老。”“乞言”亦即征求意见。秦汉时代，乡里共同体虽然已经演变为封建国家的基层行政组织，但三老在乡里中仍然有巨大的影响力。三老“非吏而得与吏比”，他们以民间长老的身份在乡官系列中占有一席之地，恰恰说明了秦汉的乡里并不单纯是封建国家的基层行政组织而是兼具民间社区的角色。汉代除了在县乡两级地方行政组织设有三老之外，有的皇帝还在大臣中选任三老五更为其讲授经书。《续汉书·礼仪志》：“养三老五更之仪，先吉日，司徒上太傅若讲师故三公人名，用其德行年耆高者一人为老，次一人为更也．”这些为帝王师的“三老五更”当然已谈不到是民间社区的代表人物，但皇帝对他们的尊崇，却也反映了统治者尊重民间社区领导阶层的象征意义。不过随着封建专制主义中央集权国家政治制度的成熟和加强，民间社区的自治功能也日益萎缩，三老作为这种自治功能的代表人物在魏晋以后不再见于封建国家的基层行政组织，也就不足为奇了。
三老不是官吏，但是由于民间社区的自治功能有深厚的传统，他们在地方上有很高的威信和巨大的号召力。这一点，在秦汉之际的群雄纷争中明显可以看到。《史记·陈涉世家》说：
[陈胜]入据陈。数日，号令召三老、豪杰与皆来会计事。三老、豪杰皆曰：“将军身被坚执锐，伐无道，诛暴秦，复立楚国之社稷，功宜为王。”陈涉乃立为王，号为张楚。
陈胜起义之后，最初只“自立为将军”，等到攻下陈县，召集三老、豪杰来计事，在得到他们的支持之后，才敢于称王。楚汉战争中，刘邦也很重视争取三老的支持和听取他们的意见。《汉书·高帝纪》载：
[刘邦]至洛阳，新城三老董公遮说汉王曰： “……项羽为无道，放杀其主，天下之贼也。夫仁不以勇，义不以力，三军之众为之素服，以告之诸侯，为此东伐，四海之内．莫不仰德。此三王之举也。”汉王曰：“善!非夫子无所闻。”于是汉王为义帝发丧，袒而大哭，哀临三日。
项羽曾被楚怀王封为鲁公，他兵败垓下自刎以后，鲁地仍为楚坚守不降汉，刘邦“示鲁父老项羽头，鲁乃降”⑦。汉初，由于连年战乱，有些地方三老空缺，刘邦特地下令：
举民年五十以上，有修行，能帅众为善，置以为三老，乡一人。择乡三老一人为县三老，与县令丞尉以事相教，复勿繇戍。以十月赐酒肉。⑧
这说明，封建专制主义皇权认识到单靠基层的县令丞尉是不足以巩固自己的统治的，它必须利用民间社区“能帅众为善”的头面人物，把他们也容纳到封建统治机构中来。
秦汉乡里民间社区的领导阶层，除了乡三老之外还有里父老。里父老和乡三老一样，也是一种专门的职称。秦汉文献中所提到的“父老”，有的是泛指民间社区中的长者。如汉高祖过沛县，“悉召故人父老子弟佐酒”⑨；光武帝返舂陵，“置酒旧宅，大会故人父老”⑩，都属于泛指长者。但也有的“父老”，是专指乡三老和里父老。如刘邦攻占咸阳后，“与父老约：法三章耳，杀人者死，伤人及盗抵罪”⑾。刘邦与之约法三章的父老，当是乡三老和里父老。《续汉书·百官志》在谈到里有司时说：“里有里魁，民有什伍，善恶以告。本注曰：里魁掌一里百家。”里魁即里正，是封建官府的基层小吏。这里没有提到里父老，因为里父老也和乡三老一样，只是民间社区的领导人物而不是官。乡三老比里父老地位高，所以还“得与吏比”，列名乡官，而里父老就不够资格了。
对秦汉乡里兼具封建国家基层行政组织和民间社区双重角色的考察，有助于我们对史学界长期以来关于秦汉乡亭里关系的讨论提供一个新的思路。《汉书·百官公卿表》说秦汉基层行政组织是“大率十里一亭”，“十亭一乡”。照此说法，似是乡辖亭，亭辖里。但《续汉书·百官志》注引应劭《风俗通》，既说“汉家因秦，大率十里一亭”，又说“国家制度，大率十里一乡”。二说扦格不合．乡、亭、里之间究竟是怎样的关系，历来学者有不同的理解。自从王毓铨先生提出乡里与亭是不同性质不同行政系统的见解之后⑿，基本上得到了多数学者的赞同。但为什么秦汉帝国的基层行政组织在乡里之外还要另设一套亭的机构，毓铨先生认为是二者分工不同，本文试图从另一个思路略作补充。
“十里一亭”是指道里之里，而非里居之里，我们可以再举出一条史料加以佐证。《后汉书·方术列传·高获传》载：“时郡境大旱……[太守鲍]昱自往问何以致雨，获曰：‘急罢三部督邮，明府当自北出，到三十里亭，雨可致也。’”“三十里亭”，即指相去三十里之亭，可证亭依道里而置。《续汉书·百官志》说：“亭有亭长，以禁盗贼。本注日：亭长，主求捕盗贼，承望都尉。”亭长的职责是防禁“盗贼”，这是很明确的。但我们知道，《汉书·百官公卿表》说“游徼徼循禁贼盗”，《续汉书·百官志》本注也说“游徼掌徼循，禁司奸盗”，可见亭长和游徼的职责基本上是一样的。秦汉帝国的基层行政组织既然已经有了“掌徼循，禁司奸盗”的游徼，为什么又要另设一个担负同样任务而直接“承望都尉”的亭长呢?合理的解释只能是：作为乡官系统的游徼，在管理治安方面未能充分发挥作用，因而封建国家需要设立亭的机构来强化治安，维护封建统治秩序。
如前所说，乡里原先是具有自治功能的聚落共同体，当统一的封建专制主义中央集权国家建立之后，它虽然顺理成章地成为基层行政组织，但其原有的自治功能并未完全消失。也就是说，原有的民间秩序并没有完全被国家秩序所消解和代替．这不但表现在民间社区的领导阶层如乡三老、里父老等对于乡里民政仍然有很大的发言权，而且表现在啬夫、游徼这些乡官对于乡里不法的强宗大族和豪桀奸猾常常采取包庇和纵容的态度，这就严重影响了封建国家的巩固和社会秩序的安全。司马迁曾经说：“吾尝过薛，其俗闾里率多暴桀子弟，与邹、鲁殊。问其故，曰：‘孟尝君招致天下任侠、好人人薛中盖六万余家矣。”’⒀秦统一以后，六国残余势力藏匿民间，仍然十分活跃。张良“家僮三百人，弟死不葬，悉以家财求客刺秦王，为韩报仇”；后来与客狙击秦始皇未中，“乃更名姓，亡匿下邳”⒁。项梁杀人，与项羽“避仇于吴中。吴中贤士大夫皆出项梁下。每吴中有大繇役及丧，项梁常为主办，阴以兵法部勒宾客及子弟，以是知其能”⒂。张耳、陈馀逃亡，秦朝“购求有得张耳千金，陈馀五百金。张耳、陈馀乃变名姓，俱之陈，为里监门以自食”．不仅如此，他们两人还“反用门者以令里中”，亦即利用里监门的身份，在闾里发号施令。上述事例说明，作为秦王朝基层行政组织的乡里，原先的民间秩序仍然起着重要作用，乃至于影响了统一的封建中央集权国家政令的贯彻，使一些敌对势力和不法分子得以有藏身之所和有、恃无恐。
在这种形势下，秦王朝需要有一个完全由中央集权国家直接控制的政权系统，来加强国家的专政职能，以弥补还保留某些自治功能的乡里基层行政组织在治安方面可能出现的漏洞，也就不足为奇了。乡里兼具基层行政组织和民间社区的双重角色，民间秩序的功能在有些地方甚至超过了国家秩序。亭是直接“承望都尉”的机构，则不存在这个问题，它只维护国家秩序而与民间秩序不相干。“亭”在春秋战国时期本来是诸侯国在边境伺警敌军和接送来往宾客的机构。应劭《风俗通义》说：“谨按《春秋》、《国语》有寓望，谓今亭也。”秦统一六国之后，把亭的设置推广到全国各地，并赋予它“以禁盗贼”的职能。事实上，“盗贼”的指称范围相当广泛，只要各级官府认为是违法乱禁之人，亭长都可以绳之以法。史游《急就篇》说：“斗变杀伤捕伍邻，游徼亭长共杂诊。”反映了秦汉时代游徼、亭长共同维持治安的历史实际。《汉官仪》载：“亭长课徼巡。尉、游徼、亭长皆习设备五兵……亭长持二尺板以劾贼，索绳以收执贼。”汉代亭长在维持治安方面所起的作用，比游徼显得更大一些。
亭的职责并不限于“禁司奸盗”。统一的秦王朝建立以后，朝廷和郡县文书的传递，各级官吏来往的接待，乃至赋税徭役的解送，任务都比统一前大大加重了。这也是封建国家需要把亭的设置推广到全国基层行政组织的另一个重要原因。《风俗通义》说：“亭，留也。今语有亭留、亭待，盖行旅宿食之所馆也。亭亦平也，民有讼诤，吏留辨处，勿失其正也。”亭长负责过往官吏的接待，史书记载屡见不鲜。有意思的是，应劭说“亭亦平也”，民有诉讼，官吏在亭听讼，意味着“勿失其正也”。从字义解释“亭亦平也”其实是很牵强的，我们对此是否可以作另一种解释：在封建国家看来，由于亭是独立于乡里系统之外的另一系统，不受民间秩序的干扰，因而可以“勿失其正”。《汉书·循吏传》说，黄霸为颍川太守，“使邮亭乡官皆畜鸡豚，以赡鳏寡贫穷者”。师古注：“邮行书舍，谓传送文书所止处。”亭辖邮置，可见亭兼负传递官方文书的职责。《史记·高祖本纪》载，刘邦为泗水亭长，“常繇咸阳”，又“以亭长为县送徒郦山”。是则亭长还要负责农民服徭役和刑徒服劳役的解送。
战国时代，随着社会经济的迅速发展，出现了一批新兴的城市。原先的城市，也涌进了大量的流动人口。无论是新兴的或原有的城市，人口结构都发生了巨大的变化。早先那种制“国”为“乡”，“工立三族，市立三乡”⒃的体制早已废弛，这就需要有另一种体制来管理城市的居民。亭也正好代替乡而成为城市的一级行政组织。秦汉城市的商业区称“市”，由“市亭”管理。张衡《西京赋》称长安“廓开九市，通闤带闠，旗亭五重，俯察百隧”⒄。除“市亭”外，又有“街亭”和“都亭”。顾炎武在《日知录·亭》中曾指出：“其都亭则如今之关厢。”蔡质《汉宫典职仪式选用》称“洛阳二十四街，街二亭；十一城门，门一亭”。《汉书·酷吏传》载，严延年为河南太守，其“母从东海来，欲从延年腊，到雒阳，适见报囚。母大惊，便止都亭，不肯人府”。
总之，从战国到秦汉，随着封建专制主义中央集权国家的形成，原先以乡里聚落共同体为基础而建立的基层行政组织已经不能适应统一的中央集权国家的政治需要了，这就是秦汉帝国出现“十里一乡”和“十里一亭”两个基层行政系统的基本原因所在。
