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国家所有权与资产评估
国家所有权与资产评估
国家所有权与资产评估
国有资产在交易中如何定价？强制性资产评估能否解决国有资产无“人”定价的难题？本文讨论的是：法律为保护国家所有权的安全而设计了强制性资产评估制度，以及设置各种审批权，层层把关，但为什么实际效果却与初衷相左？
第一节，探讨国家所有权需要强制性资产评估的理由；第二节，勾勒出围绕强制性资产评估的各种审批权；第三节，分析审批权背后的部门权力割据和争斗；第四节，揭示审批权所蕴涵的商业利益以及由此产生的权力滥用；第五节，分析强制性资产评估无法实现预期目标的原因，指出：资产评估主管部门审批权的滥用和失控实乃虚假评估泛滥的真正根源。
第一节 为什么需要强制性资产评估
在什么情况下，交易双方需要请第三方为交易标的定价？
在自由交易的情形下，商议价格无疑是交易双方的权利。是否需要请第三方提供一个参考价格，以及是否采纳第三方提供的参考价格，完全应由交易双方自主决定。对交易当事人而言，没有人能够代替他们定价，他们也不会允许第三方插手定价过程。因为，第三方不承担该笔交易的风险。所以对上面问题的回答是，如果最终承担全部交易风险的人能够参加定价，那么，无论在什么情况下都没有必要由第三方代替他们制定交易价格。
在这个意义上，资产评估虽然名为“定价”，但它不可能代替交易双方制定价格，而只能为交易双方提供参考价格。是否进行资产评估和是否参考评估价仍然是交易双方的固有权利。
然而，国有资产有所不同。涉及国有资产的产权交易，所有者（全民）一概无法参加具体的定价过程，而国有资产的实际控制者又不可能承担交易的全部风险，因此，所有者肯定不会将定价权完全交给实际控制者。国家监督国有资产交易的价格是否合理公允，必须有一个参考价。这就需要有一个“中介机构”来提供公允的资产评估价格。同样道理，所有者也不可能针对每一项具体交易决定是否进行资产评估。因此，最省事的办法是规定国有资产交易一律进行资产评估。强制性资产评估实际上是国家试图监控国有资产实际控制者定价行为的一种手段，体现了国家所有权对国有资产的控制企图。
在个人所有权场合，无论个人所有者亲自还是委托代理人谈判定价，是否通过资产评估寻求一个参考价，个人所有者会视具体情况自主决定，根本无须法律强制。当然，这里也会存在委托代理问题。譬如，上市公司与其控制股东之间进行关联交易，公司小股东无法参与或影响定价过程。但是，法律没有必要为保护小股东而强制规定关联交易必须进行资产评估。只要小股东能够方便地获得关于定价过程的信息（包括定价是否经无利害关系人批准、相关市场价格以及资产评估价格的信息），以及方便地转让股票，小股东就能够视具体情势，防避风险。国家所有权无法作到的恰恰就是，由所有者视每笔交易的具体情况自主决定是否进行资产评估。因此，强制规定国有资产交易一律进行资产评估具有法律上的合理性，因为这看起来是一种能够节约监管费用的捷径。
当然，国家的监控方法总归是有限的，不外乎“审批”、“审核”、“核准”、“审查”等等，无论使用什么名词，总之是要经过主管部门的“许可”。由此，围绕国有资产评估产生了一个庞大而复杂的审批权体系。
第二节 围绕国有资产评估的审批权体系
每一个主管部门的执照审批权都会包括或自然派生出以下权力：
1. 组织从业资格考试。“注册资产评估师”的资格考试由人事部和财政部门（国有资产管理部门）、中国注册会计师协会组织；[3]“房地产估价师”的全国统一资格考试由建设部和人事部门组织：“土地估价师”资格考试现由国土资源部和中国土地估价师协会组织。[4] 无论哪种资格考试都附带着由组织者编写教材、考试辅导书籍和组织考前辅导班的专有权，这当然是绝大多数应考人员必须消费的项目。[5]
2. 组织从业人员培训。执业人员的执照通常有一个有效期限（例如三年），期满后要继续执业者必须申请“再次注册”，条件之一是经过业务培训。[6] 根据国家国有资产管理局1993年的规定，一定比例的评估人员经省以上国有资产管理行政主管部门认可的专业培训，是评估机构申请资产评估执照的必要条件。[7] 国家国有资产管理局和中国证监会规定，取得证券业务资产评估许可证的评估机构，其专业人员每年必须接受不少于一周的专业培训。[8] 1998年建设部规定，房地产估价师注册有效期满，办理执照续期的必备条件是，申请人在注册有效期内参加中国房地产估价师学会或者其指定机构组织的业务培训，达到“继续教育标准”。[9]
3. 对评估机构的年检。例如，国家国有资产管理局规定，国家和地方国有资产管理局分别对其颁发执照的机构进行年检，国家国有资产管理局对各地检查情况进行抽查，年检合格的方可继续从事资产评估业务。[10]
其次是评估立项审批权。占有国有资产的单位，在发生法定情形须进行资产评估时，首先应当申报资产评估立项。立项申请书应经该单位主管部门签署意见后，报国有资产管理行政主管部门。国资部门批准立项的“通知书”是资产占有单位委托资产评估机构开始评估的前提条件。
最后是监察处罚权。主管某系统内国有资产评估的国家机关，有权监督国有资产占有单位的资产评估行为，认为不符合评估规则的可宣布评估无效；对违反规则的评估机构有警告、没收违法收入、罚款和吊销执照等处罚权；对主管资产评估的国家机关工作人员的渎职行为有行政处分权。[13] 监察处罚权是保障其他审批权的法律强制力的有力武器。
上述审批权体系组成了一个非常严密的监控网络，目的是确保资产评估结果的公正和客观，从而防止国有资产流失。但是，无论这个体系多么严密，无论主管部门是否进行实质审查，一个基本的事实仍然是：审批权的运行很大程度上影响着国有资产的交易价格，但行使审批权的任何一个个人都无须对国有资产交易承担最终风险。
第三节 审批权的争夺与瓜分
权力意味着什么？我们很难一般性地回答这个问题。但权力总是人们奋力追逐和争夺的目标，却是众所周知的事实。主管资产评估意味着掌握上述种种审批权。如果主管官员富有想象力，审批权当然还会更多更大。事实的确如此。审批权似乎天生具有“一生二，二生三”的无限增生能力。关于国有资产评估的审批权就在不同的主管部门扎根蔓延，构成了一个个牢固的制度壁垒。不仅如此，产生自国有资产评估的审批权很快就把权力触角伸到国有资产管理体制之外，由一种单纯的对国有资产的控制权演化为覆盖整个经济生活的一般性管制权。[19]
但是，谁也无法控制这个局面。资产评估审批权引发了部门之间的割据和争斗：
1. 国有资产的评估
国有资产评估由国有资产管理部门主管。强制性资产评估培育和滋养了“资产评估”这样一个行业以及这个行业的监管者。“国有资产”的含义笼统而宽泛，动产、不动产，有形资产、无形资产，都可能是国有资产。这就为日后国有资产管理部门与其他主管部门争夺评估主管权（审批权）埋下伏笔。1998年，原国有资产管理局在机构改革中被撤并，其审批权由财政部接管。
2. 土地使用权的价格评估
土地使用权的价格由什么机构评估？由哪个部门主管执照颁发和结果确认？
国有资产管理部门和土地管理部门的“文件大战”现暂告一段落。土地管理部门的审批权得到了肯定，或者说，国资管理部门在土地评估审批权的“争霸战”中暂时失利。当前，在国有企业的股份制改造中，土地资产必须由具有“土地估价资格”的评估机构评估，由土地管理部门确认评估结果；其他资产则由国有资产管理部门颁发执照的资产评估机构承担评估，结果由国资部门确认。
3. 房地产评估资格
4. 证券业务的资产评估
5. 采矿权评估
国家出资勘查所形成的探矿权、采矿权，在转让时必须进行评估。探矿权、采矿权评估资格由国务院地质矿产主管部门会同国务院国有资产管理部门联合认定。评估结果由国务院地质矿产主管部门确认。[33]
6. 专利评估
国有资产管理部门和专利主管部门联合审批“专利资产专职评估机构”的执照。[34]
7. 商标评估
国家工商行政管理局有权颁发“商标评估机构”执照。对属于国有资产的商标进行评估的，还应当取得国有资产管理部门颁发的资产评估资格证书。“[35]
第四节 审批权的滥用和失控
一 “挂靠”与“脱钩”
拥有到执照审批权的主管部门优先考虑的，可能不是如何防止国有资产流失，而是如何运用审批权为本部门和内部人员牟利。对它们来说，最有效率的办法莫过于自己给自己颁发执照，自己给自己审批立项和确认评估结果。资产评估主管部门的办法是，亲自举办资产评估机构，或者为“挂靠”于自己的资产评估机构优先颁发执照，优先立项和确认评估结果。1999年之前，我国几乎所有的资产评估机构都是各政府主管部门组建的。各主管部门都将本系统内企业的资产评估项目指定给属下的评估机构。于是，主管部门成为属下评估机构的“保护伞”和业务源，评估机构则成为主管部门的人员安置场所和“小金库”的资金来源。[36] 主管部门当然还可以通过控制甚至封闭行业准入通道，帮助已持有执照的评估机构限制甚至消灭新的竞争对手，从而保障后者获得稳定收入，例如证券评估行业。评估机构有钱赚，主管部门的“小金库”就不会枯竭。
1993年不过是资产评估行业刚刚兴起的时候，当年年检时，国家国资局就指出，“对党政机关（包括资产评估机构管理部门）所举办的评估机构，一律按中央有关规定实行脱钩；在评估机构中兼职的党政领导干部，也一律按中央规定保留一头，不准兼职。凡不符合此要求的，在今年（1993年-本文作者注）7月1日后要停业整顿。”[37]
很显然，国家国资局的“整顿”并未产生实效。“整顿”之后，党政机关办“评估”又卷土重来。1999年“脱钩”问题被旧事重提。这次的主管部门是财政部。财政部在“关于资产评估机构改制有关程序的通知”（1999）中要求：为保证资产评估机构“脱钩”的质量，防止“走过场”，财政部将于1999年10月份对各地评估机构的“脱钩”改制工作进行检查；凡发现“假脱”、“不脱”或“明脱暗不脱”等欺上瞒下行为的资产评估机构，一律不再授予资产评估资格；挂靠财政、国资系统的资产评估机构要率先彻底“脱钩”。
本文作者2002年7月的调查表明，虚假脱钩普遍存在。原因在于，评估机构主要依靠主管部门提供业务，离开主管部门的庇护，它们难以生存，先“脱钩”和真“脱钩”者在竞争中必定处于不利地位。所以评估机构竞相延迟“脱钩”或者来个“假脱钩”。而且由于人员难以安置，“脱钩”困难重重。[3
