我国司法制度存在的问题与改革思路

摘要：规范和调整司法活动的司法制度对一个国家法律的实施有重要意义。我国的司法制度是在计划经济体制下建立和发展起来的,存在着许多弊端。因此改革司法制度势在必行。

关键词：司法制度 现行弊端 改革思路

一个国家的法律制度在某种程度上讲是通过司法来实施的,因而规范和调整司法活动的司法制度对法律实施有重大影响,起着桥梁性作用。但是,我国的司法制度是在计划经济条件下建立和发展起来的。随着社会主义市场经济体制的发展以及社会主义法治原则的确立,现行司法制度因其自身的缺陷已难以适应我国法律的有效实施和建设社会主义法治国家的需要,因此司法制度的改革势在必行。

一、我国现行司法制度的弊端

由于历史原因,我国现行的司法制度已严重制约了法律的有效实施,影响了司法公正与效率,其弊端主要体现在以下几个方面:

(一)司法模式行政化。现代司法制度的一个重要特点就是司法的非行政化。由于受政治、文化传统和司法传统的影响,我国的司法体制、法院机构设置、法官制度、司法运行过程都带有明显的行政化色彩。审判权与行政权的一个重要区别就是行政机关可以对行政事务进行积极而主动的干预,而法院则不应该采取主动的方式。法院是一个是非的判决者,法官只能坐在法庭上行使权利,不能到处出击主动提供服务。但在现实中,我们的法院所承担的不是真正意义上的司法职能。这是由于我们对法官和法院的职能定位以及权力运行特点并不十分清楚。这样的局面主要是体制问题造成的,如果这个问题不解决,法院就永远摆脱不了“受制于人”的尴尬境地。

从法院的设置来看,基本上是走行政区划的路子,这种体系无法摆脱司法和行政的各种关联,产生不利于公正司法的因素。从法院内部结构来看,法院从院长、副院长、庭长到普通法官形成了一个等级体系,这种等级体系是按行政官员的阶次加以套用的,行政性官员甚至已经成为法官能力与水平高低的衡量器。

从法院内部上下级关系来看,不同层级的法院之间不是单纯的监督和被监督的关系,而是具有行政意义上的上下级领导关系。上一级法院有权对下一级法院的工作进行指导,甚至对个案进行所谓“提前介入”的干预,而下一级法院主动就案件的判决向上一级法院请示汇报,这种关系为司法不公提供了温床。这种司法体制本身的行政化,是导致当前我国审判不能真正独立、公正以及司法腐败的重要原因。

(二)司法权地方化。我国宪法设定的是人民代表大会领导下的“一府两院”模式。事实上司法机关不具有和政府相并列的地位。司法机关的财政权和人事权受制于其他国家机关和组织。特别是由于地方司法机关受制于地方政府、地方权力机关和地方党政委,由此导致了司法权的地方化。

从财政上看,我国自1980年以来,基本上实行的是以“分灶吃饭”为主要内容的财政体制。这种财政体制虽然调动并刺激了地方政府发展地方经济的积极性,在某些领域或某种程度上减轻了中央政府的财政负担。但与此同时,在“分灶吃饭”的财政体制下,一方面我国的行政机关掌握着整个国家的财权,各级司法机关的经费必须由同级政府决定;另一方面司法机关在装备、办公条件、办案经费等方面会因各地经济发展及财政收入状况不同而大相径庭。而且在职工住房、工资、福利待遇方面也会因地区经济发展及财政状况不一而出现大的差异。

这样一来,司法部门的经济利益,司法人员的个人物质利益同地区经济利益融为一体,息息相关。因此在这样的经济利益结构中,司法机关及司法人员在审理案件(尤其是经济案件)执行判决时,都有一种基于部门和个人利益考虑的主观愿望,希望本地当事人胜诉, 本地的企业正常经营、盈利、不亏损,本地银行里的钱不被划走。于是司法活动中违背法律规定,抢管辖、滥用职权、枉法裁判、偏袒本地当事人、不作司法协助等司法地方保护主义行为就顺理成章地出现了。

地方司法机关除了在财政上依赖于地方政府外,在人事制度方面,还受制于地方政府和地方党委。在实践中,地方党委和地方政府的人事部门拥有地方司法机关主要领导干部的推荐权或指派权。实际上是由同级党委组织部门内定,通过同级人大履行一下选举或任免手续。这种权力机构和权力隶属、权力依赖关系,使得地方司法机关无力抗衡地方政权的权力干预,当然不可能摆脱地方保护主义的干扰。这就决定法院及法官在审判活动中只有与地方政权合作,才能正常开展工作。一些案件的处理明知不合法、不公正,但如果坚持原则、秉公执法,顶撞了地方政权及其有关领导人,法院的经费来源就可能被切断、砍掉,工作就无法开展。

法官的司法行政职务及审判职位晋升就面临威胁,甚至可能会被无端免职、调离、遭到政治上的打击报复。在这种情况下,地方法院及法官违法滥用司法权,搞司法地方保护主义确实有些迫不得已。可以这样说,司法机关与地方政权机关只是在职能上分开了,但是在体制上依然是难舍难分的。这是司法机关无法充分实现宪法赋予的独立行使司法权的重要原因。

(三)法院审判组织设置和内部管理体制不合理。我国法律规定,合议庭和审判委员会都是审判组织。合议庭负责审理绝大部分案件,审判委员会则对合议庭审理的重大、复杂、疑难案件进行讨论并作出决定。在审判实践中,这两级组织都发挥了很大的作用,是必须肯定的。但是,许多合议庭只是负责审查事实,提出适用法律意见,最终判决是由庭务会或审判委员会讨论决定。

而审判委员会成员大多数不参与具体案件的审理,以致形成了审者不判、判者不审的局面,审理与判决严重脱钩。这种合议制、审委会制,其弊端是虚化了法官的权责关系,使法官对法律的服从关系扭曲成对庭长、院长的行政服从关系,使司法责任制通过“集体负责”而被置换成为谁也不负责,从而使司法公正失去了保障机制。目前,随着审判机关的职能作用不断扩大和案件大幅度的上升,法院工作效率的低下越来越影响法院的形象。而法院系统内现行的管理方式使法官缺乏责任心和独立思考的能力,以及审判工作的低效率,产生了整个社会对审判机关的“信任危机”。

(四)对司法权的约束制度不健全。在我国,从形式上看,司法监督的机制已经建立,人大和人民检察院的法律监督在宪法和法律条文中规定得比较完整,但事实上由于多方面的原因,目前的监督机制收效甚微。

从人大对司法机关的外部监督看,我国宪法规定,司法机关由国家权力机关产生,并受国家权力机关的监督。但是在实践中,各级权力机关与司法机关的关系仅仅停留在罢免同级司法机关的负责人;各级权力机关对司法人员的任免仅仅习惯于履行法律手续,没有把对司法人员的任免与对他们具体的执法情况的考虑有机结合起来;各级权力机关对司法机关的监督只表现为“工作”监督,即听取和审议司法机关的年度工作报告以及视察或检查司法机关的执法工作情况。目前,人大监督存在的突出问题是缺少对司法机关进行法律监督的操作规则。一方面导致国家权力机关特别是地方权力机关轻司法监督的倾向;另一方面又造成了司法机关特别是地方司法机关以“司法独立”为借口来对抗权力机关的监督。

从司法系统的内部监督来看,主要有检察机关对审判机关的检查监督和上级审判机关对下级的审级监督。就检查监督而言,人民检察院作为我国的法律监督机关,根据宪法和法律的规定,它有权对国家审判机关的审判活动是否合法进行监督。然而检查监督的权威性和有效性从来就没有真正确立和实现。主要表现在:一是检查监督的力度软化,检察机关的执法监督意识和监督行为由于受多种因素的干扰和束缚,出现种种障碍,所以有些检察机关认为当前法制不健全,监督手段不完备,致使检查监督难以开展;二是检察机关对审判机关的监督是一种事后监督,在实践中检察机关发现审判机关的审判行为违法时,只能以抗诉的形式要求审判机关纠正。

如果审判机关拒绝纠正,检察机关也无能为力,这样必将损害检察机关的权威性和有效性;三是检察机关也是司法机关,如何监督检察机关的检察权问题,除了国家权力机关的“工作”监督外,目前尚无其他明确规定,从而为检察机关滥用权力提供了便利。另外,我国实行二审终审制,再加上审判机关的审判行为受地方保护主义的干扰,因此,在有些地方,上级审判机关对下级审判机关进行审级监督的着眼点已不再是法制的统一和国家法律的有效实施,而是地方利益是否受到充分的保护。这样的监督体制,就使得司法工作中的许多问题难以通过现行的监督机制予以解决,并在客观上为司法机关滥用权力以及司法腐败等现象的产生提供了便利。

(五)法官选用制度不合理。司法公正与完善的法官制度是分不开。法官的专业化是司法公正的前提和基础,是审判结果正确的先决条件。目前,我国法官大多数达到大专以上文化水平。但是,这其中有很多法官不是法律专业毕业的,正规法律院校毕业的更是凤毛麟角。特别值得注意的是,近年来,我国正规高等教育毕业生,特别是硕士生、博士生难以进入高级以下的司法审判机关,已进入的高学历人才也因各种因素难以久留。这对我国法官队伍的专业化是非常不利的。因此,要实现司法公正,必须建立一个合理的、符合中国国情和法官职业特点的管理制度。

二、我国司法制度改革的基本思路

针对我国现行司法制度中存在的问题,笔者认为,我国司法制度改革应围绕以下几个方面进行:

(一)改革司法机关领导体制,确保司法权和国家法制的统一。根据宪法的规定,人民检察院实行双重领导体制,即受上级人民检察院和同级国家权力机关的领导;人民法院受同级国家权力机关领导,上级人民法院对下级人民法院实行监督。实践证明,在市场经济条件下,这种领导体制给司法机关独立行使职权带来很大的困难。因此根据法治原则对法律适用和法制统一的要求,要彻底打破现行的司法辖区与行政区划合一的体制。具体办法是要割断两方面的联系:一是割断地方司法机关与同级党政权力的从属关系。省一级司法机关的主要负责人由最高人民法院和最高人民检察院党组推荐,省级以下司法机关的主要负责人由省级司法机关党组推荐。二是割断上下级法院之间的行政隶属关系。目前实际存在的上下级法院之间的行政隶属关系是没有法律依据的,上级法院对下级法院审判工作的监督应有严格的法律程序。这样就使地方保护主义者失去了利用“人权”干扰、控制司法的条件,有利于实现国家法律的统一。

(二)改革司法机关的财政体制。现行司法机关的财政体制往往导致司法机关办案经费不足、司法人员工资待遇偏低的现象。这是司法机关屈从于地方权力而牺牲司法公正、甚至主动出卖司法权而取悦于地方政府的一个重要原因,必须对这一体制进行变革。为了与上述司法机关领导体制改革相衔接,司法财政体制改革可采取下述办法:省级司法机关的经费由中央财政统一拨款;省级以下司法机关的经费由省财政统一拨款。这不仅使地方保护主义者失去了利用“财权”干扰司法独立的条件,地方保护主义的势力范围将大大缩小,而且有利于增强司法机关的独立性和抗干扰的能力,有利于实现司法公正。

(三)改革监督机制,强化司法监督。对司法权进行有效的监督,是我国司法制度改革的重要内容。目前主要应当强化国家权力机关对司法机关的监督。强化此监督的首要任务是在制度上真正落实国家权力机关的权力,赋予国家权力机关对一定范围内的案件具有准司法权。在国外,议会赋予国家元首、政府首脑、最高司法行政长官准司法权。当然,赋予国家权力机关准司法权,并不意味着国家权力机关替代司法机关,国家权力机关也没有必要介入所有的司法案件。

因此,国家权力机关行使司法权时,应当把握一个“度”的问题。从国家权力机关对司法机关的司法活动进行监督的角度上看,国家权力机关可以对下列案件行使准司法权:一是涉及司法机关及其司法人员滥用权力的案件,包括司法机关以及司法人员在司法程序中的职务犯罪行为和司法诉讼错案的赔偿案件;二是对法律适用产生异议而需要作出立法解释的案件。这对于强化国家权力机关对司法机关的制约监督,确保司法公正具有重要作用。

除国家权力机关对司法机关的监督制约外,还要健全司法机关的内部监督机制。在法院内部实行立、审、执“三分离”制度,即立案权、审判权、执行权分别由三个职能部门行使,三者之间形成既相互配合,又相互制约的机制,避免由于权力的过分集中而失去制约。同时,要制订、实行一系列监督制度:实行法官与当事人隔离制;改革现行陪审制,建立专家陪审制;建立违法审判责任追究制;制定法官道德法等等。总之,对司法权的监督制约,不仅要建立一套监督机制,而且这套监督机制必须具备科学性、权威性和有效性。

(四)改革合议制和审委会制,建立法官独立审判制。法院严格、公正执法依赖于法官严格执法和公正裁判,而法官公正执法的基本要求是法官权利和义务的统一,即法官享有独立审理和裁决案件的权利,同时对自己的错误裁决承担全部责任。但“两制”的实行情况往往是审判与裁决相分离,这种以取消法官独立审判为特点的体制,消弱、虚化了司法责任制度,直接导致法官队伍进取精神萎缩,政治、业务素质下降,从而与严格、公正执法的法治要求相距甚远。因此,必须改革完善这种行政化的管理方式,建立起符合审判规律和法律规定的管理模式。一是要充分发挥审判长和独任审判员的作用;二是强化合议庭的作用;三是审委会应把绝大部分案件的审判权下放给审判长和合议庭;四是认真落实审判责任制,真正做到权责的统一。

(五)改革法官管理制度,建立一支高素质的法官队伍。公正司法裁判的产生,在很大程度上取决于法官的价值判断。为此,建议采取以下措施,提高法官队伍的素质:

第一,严格规范法官的输送渠道与选拔条件,提高法官队伍的资质水平。一方面,要拓展经过正规高等教育的法律人员进入法院;另一方面,要严把法院进入关。今后应明确规定,以高等教育政法院校和法律专业的毕业生为法官的主要来源,无法律专业大专毕业以上学历者不能作为法官的选拔对象。目前存在的复转军人和党政机关分流人员进入司法机关的作法应当严加控制,尽快消除这种现象。对现有法官进行专业知识考试,合格者统一由最高人民法院授予法官资格,颁发法官资格证。对考试不合格者,坚决淘汰出法官队伍。这样才能使得提高法官待遇,确保法官身份独立的各种保障既成为必要又成为可能。这样既有助于防止司法腐败,又能提高司法效率。

第二,健全法官考核与淘汰制度。健全对法官的考核制度,既要考核业务知识和办案质量,也要考核政治品质和职业道德。要以考核结果作为法官提职、晋级和加薪以及淘汰的依据,真正实现能者上、庸者下,以激发法官队伍的进取精神和自我约束意识,从而形成以制度塑造法官的道德人格,以法官的道德人格支持制度的管理机制。

第三,改善法官的工资、福利待遇,提高法官职业的社会地位。法官职业极具创造性,是一种专业化和道德人格要求很高的特殊职业,法官的职业活动是一种复杂劳动,社会应给予法官相应优厚的工资与福利待遇。这样不仅有助于增强法官的职业责任和使命感,也有利于培育尊重法官、崇尚法律权威的社会风尚,这是一个法治社会应当具备的。

总之，司法改革是制度的改革，更是人的改革,司法改革要树立正确的司法理念，积极探寻现代司法模式，以适应我国建设社会主义法治国家的需要。