王松林：黄浦江两岸滨江公共空间管理立法的必要性和可行性研究

2.环境卫生方面还需要加强。滨江沿线总体卫生设施配置到位，配置了一定数量的保洁人员，卫生环境状况总体良好，但也发现一些不干净整洁现象。一是部分地区存有卫生死角。如浦东滨江陆家嘴段东方明珠下江边灯桩的铁皮箱锈迹斑斑，烟头遍地。东昌路轮渡口北面门卫室后面角落，草坪内有裸露的电线及各种生活垃圾。浦东滨江段泰同栈轮渡大都会游艇码头也有卫生死角等。二是建筑垃圾等废物没有及时清理。如黄浦滨江段苗江路、半淞园路附近，施工结束后留下了用水泥墙围绕的一堆建筑垃圾。南浦大桥到日晖港段中致远号轮船西边的船坞内，废弃的旧房堆满了垃圾。浦东滨江段有两个服务岗亭已废弃使用，里面堆放着杂物，有碍瞻观。三是黄浦江岸仍有垃圾。浦东滨江陆家嘴段有一段护栏下，江中垃圾堆积、杂草丛生，散发异味。

3.设施与空间安全隐患需要彻底排除。滨江沿岸公共空间的公共设施安全状况总体良好，但在发现存在一些隐患和不足之处。一是火警安全隐患。冬季需要清除茅草类易燃植被。部分市民反映，杨浦滨江段部分绿地种植茅草类植被，冬季枯萎容易被烟蒂引发着火，希望设置防火警示标志或每年秋季及时将其割除。烟蒂盒底板缺失，如宁国路轮渡口平台旁垃圾箱烟蒂盒底板缺失，烟蒂掉落后易引燃箱内纸质丢弃物。二是道路存在积水、缺少台阶标识、欠缺扶栏、路面有障碍等安全隐患。黄浦滨江段日晖港路第一个进口积水淹没楼梯台阶。南浦大桥到日晖港步行道有一段不平整路面积水。虹口滨江段秦皇岛路轮渡口向西100米处绿地旁便道有铺设的水管成为障碍，影响行走。浦东滨江西段道路有部分电缆井盖丢失，部分路面突起，行人和游客容易绊倒。南浦大桥北段灯桩中间间隔有铁管，没有禁示标志，存在安全隐患。三是其他安全隐患。如浦东滨**生路段亲水平台与步道中间江边的铁链隔离栏与浦东大道老白渡段江面护栏存在安全隐患，有人下到堤岸钓鱼。浦东滨**生路段跑道边绿化带泥土与跑道一样高甚至高出跑道，下雨泥土冲到跑道上导致泥泞易滑。

以上这些设施管理方面的问题，有的属于市民不文明行为造成的，有的属于设施建设和管理方面的问题。可以通过地方性法规或者地**府规章，统一管理要求，并将目前指导性的标准，直接规定或者援引，转化为具有强制性的行为规范。

（四）部分市民的不文明行为给管理带来不小难度

调研中，一线管理人员（保安及牵头部门）主要反映对人的行为秩序管理缺乏法律依据，一些特定行为，如共享单车管理、犬类管理、大型活动管理、钓鱼、放生等有负面影响的行为，管理难度较大，**、公安等执法部门的支撑有限。

根据2018年《滨江岸线公共空间专题巡访报告》中的反映，部分市民的不文明行为，主要有10种：

1.饮用水洗手。杨浦滨江段直饮水处有人使用饮用水洗手。

2.有游客睡觉。虹口滨江段有人在座椅上睡觉或在草坪中休憩。浦东滨江段也有游客睡在公共座椅上，行为不雅。

3.共享单车入步道。浦东滨江陆家嘴、民生路段有共享单车骑入步行道，并随意停放。

4.禁钓缺乏管理。浦东滨江陆家嘴东昌路老白渡路段禁止钓鱼，但有不少人钓鱼、捕鱼，尚缺乏管理。

5.违规遛狗。浦东滨江陆家嘴、民生路段等江边规定宠物不能入滨江段，但仍有市民进滨江遛狗。

6.乱扔垃圾。浦东滨**生路段等休息区，游客休息离开后遗下桌面垃圾和地上烟头。

7.草坪搭帐篷。浦东滨**生路段等草坪上有人搭帐篷玩耍。

8.发放小广告。徐汇滨江段发现有人沿途散发旅游小广告。

9.乱晾晒衣物。浦东滨江段有工作人员在办公用房边的公共区域晾晒衣物。

10.不按规定骑行。浦东滨江段有部分保安人员助动车违规在步跑道上骑行。

这些不文明行为，有些有法律依据，有些没有管理的依据。需要通过地方性法规或者规章予以解决。

三、地**府规章立法权限和创制路径的法理分析

虽然本课题所称的立法，包括地方性法规和地**府规章。但2015年立法法修改后，其82条第6款规定，地**府规章“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地**府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”此后，地**府规章的制定权限，受到了很大影响。因此，需要对地**府规章的权限作些分析和厘清，并就如何创制规则提出一些想法。