王松林：黄浦江两岸滨江公共空间管理立法的必要性和可行性研究

两岸空间涉及的浦东新区、杨浦区、虹口区、黄浦区、徐汇区按照文件要求，建立和完善了相应的管理体制机制，开展了相应的管理、执法工作。

二、综合管理中遇到的主要难点

滨江两岸公共空间建设取得了预期效果，市民认为将黄浦江沿岸作为公共空间加以建设开发，真正做到了还江于民、还岸于民、还景于民，为上海市增添了美丽的滨水休闲游览之地。在综合管理上，仍然存在一些难点问题，需要通过立法解决。

（一）管理体制不统一、具体承担执法任务的队伍多元化，造成部分事项管理界线难以划清

由于实施属地管理，相关区根据自身实际成立或者明确了管理机构和具体执法队伍，形成了不同的管理体制、机制。

1.浦东新区。浦东滨江管理存在管理主体多元化的现象。社会管理由属地化（涉及8个街镇）负责，沿线综合养护管理（保绿、保洁、保安、保修等）由区环保局总牵头，沿线企业（地产集团、陆家嘴集团和东岸集团）分段负责。在公共空间未验收移交前，地产集团、陆家嘴集团、东岸集团依据“谁建设、谁管理”的原则，对本建设区域进行管理。新区环保局承担“四保”（保绿、保洁、保修、保安）养护托底责任。目前，新区正在探索联动联勤机制，依托新区浦江办或建立联席会议制度，进一步完善滨江管理框架，新区浦江办作为浦东滨江统筹管理主体的定位和职责边界需进一步明确。

2.杨浦区。区政府为滨江属地化管理工作的责任主体。杨浦滨江综合开发指挥部办公室作为滨江公共空间的管理机构。杨浦滨江办属临时机构，由建设委的领导兼任滨江办领导，但属于独立财政预算单位。由于杨浦滨江公共空间长度较短，且相对封闭，杨浦滨江投资开发有限公司作为执行主体，负责滨江公共空间的综合运营管理维护。社会管理由属地化（街道）负责。区公安分局、**执法局派驻人员，归口执法。

3.虹口区。社会管理由北外滩（街道）负责（虹口仅涉及1个街道），养护管理由北外滩集团（兼北外滩功能区管委会办公室）负责。

4.黄浦区。外滩区域由外滩办总体负责（至复兴东路），南外滩及世博区域（至卢浦大桥）由区滨江办牵头整体协调，并建立滨江管理中队（**），南园段（公园性质）由区绿化部门牵头。养护管理由各段企业负责。

5.徐汇区。由徐汇滨江管委办总牵头协调，并组建市场监管、**执法两支执法管理队伍，形成滨江治安管理、联勤联动模式。养护管理由西岸集团相关公司负责。具体来说，依托徐汇滨江网格化管理中心，由西岸集团负责成立统一的区域管理平台，通过购买服务等方式，组建保安、综合养护二支运营队伍，负责滨江地区综合养护、安保运维等工作，接受管委办统一指挥。

从这些机构的设置来看，总体上是由区滨江办作为牵头部门，协调相关部门，具体执法（秩序维护）由**、公安等职能部门负责。日常管理由开发管理企业委托保安公司实施。设施维护、养护作业等由开发管理企业委托绿化公司实施。这种管理和执法的模式，优点在于其充分考虑了各区已有的管理模式，可以比较充分地顾及各区的管理优势；缺点在于在已有管理和执法标准的情况下，由于人员队伍要求不同，标准可能会难以落地。

（二）不同管理标准分别发布，有的标准尚未公开，给市民形成困扰

有些区段已经发布了相关管理办法。有的区段管理细则大多没有正式发布。目前，各区基本形成了本区段的管理细则（管理办法、规范等文件），但往往无法以正式规章制度进行发布，仅能用于内部文件自我管理。如浦东关于滨江管理模式的文件、杨浦滨江的管理细则、徐汇区的管理办法等都形成了成果并部分内部运转，但都没有发布，对滨江区域进一步完善管理形成了制约。在具体执行时，会降低市民的舒适度。如，共享单车有的地方可以骑，有的地方不可以。

（三）设施建设、环境卫生、公共安全等方面还需要进一步加强管理

1.设施建设方面尚存不足。一是交通与指示标识方面，部分存在指引标识缺乏。由于乘坐地铁、公交到站点，距离滨江沿岸尚有一段距离。但在沿途缺乏明晰的去往滨江的指示标识，市民、游人前往带来不便。二是卫生设施存在设置密度不一、标识不准确、开放时间不明的问题。滨江沿岸公共空间均已配套设置公共厕所，但分布的密度不一，指引标识不全。杨浦、徐汇、浦东等滨江段都不同程度存在公共厕所指引标识设置密度不够问题，或指引标识设置的位置不合适，游人往往一时难于找到，给人很大不便。三是直饮水设施存在设置不平衡、维护不及时的问题。滨江沿岸公共空间建设中，杨浦、虹口、徐汇等滨江段配置了直饮水装置。黄浦滨江段没有直饮水设施，浦东、徐汇、虹口滨江段设置数量尚不足。如，虹口滨江段只设置2处直饮水设施，有一处断水无法饮用。四是草坪管理和宣传告示不足。在绿化泥地设置休憩座椅座位欠妥，如浦东滨江大道老白渡段有一排石凳也设在绿化带泥地里。但大多数草坪上告示游人请勿踩踏的标示密度不够，有游人在草坪活动或不慎误入。五是无障碍设施通道部分有障碍。如浦东南浦大桥6号进口处中间旁边厕所，残疾人上厕所没有轮椅车通道。有的无障碍电梯关闭，如浦东泰同栈轮渡口无障碍电梯关闭使用，巡访发现游客只能抱儿童和手推车走下长长台阶。六是遮阳避雨处不足，绿化尚未成荫。市民普遍反映滨江不少区域存在遮阳避雨处不足问题，如杨浦滨江段设置的金属座椅充分暴露在阳光下，夏日时座椅烫手难以入座，下雨时无处躲雨。杨浦、徐汇、浦东等滨江一些路段限于空间条件，绿化难以成片，栽种的树木亦尚未成荫。不少市民希望充分利用空间补种树木。