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论文关键词：传统政治文明；制度性精华；依法治国；依法行政
论文摘要：中国是一个具有丰富治国传统和治国经验的国家。自古以来，许多杰出的政治家和思想家都十分重视对治国理论和和治国方法的总结和提炼，形成了带有浓厚东方色彩的治国之道，其中的制度性精华特别值得珍视。挖掘中国传统政治文明中的制度性精华，剔除其人治性糟粕，既是我们今天建设社会主义政治文明的需要，也是中国哲学社会科学工作者义不容辞的责任。
治国如同驾船，需要有专门的才识和技能，特别是治理像中国这样一个超大型国家尤其需要有高超的政治艺术。中国是一个具有丰富治国传统和治国经验的国家。自古以来，许多杰出的政治家和思想家都十分重视对治国理论和和治国方略的总结和提炼，形成了带有浓厚东方色彩的治国之道。先秦著名思想家荀子在论及治国之道时指出：“兴农桑以养其生，审好恶以正其俗，宣文教以章其化，立武备以秉其威，明赏罚以统其法”。这可能是对传统的东方式治国之道的最简明、最典型的概括。尽管这种治国之道从根本上来说是建立在自然经济基础之上的治国之道，但其中实际上也包括着人类政治文明的某些精华。
从总体上讲，传统中国的治国之道是“以德治国”为核心的治国之道。但是，这并不能否认传统中国治国之道中也有制度性精华。比如，中国古代经典《礼记·礼运》中在谈到小康社会时，既强调了“天下为家，各亲其亲，各子其子，货力为己”和“笃父子”、“睦兄弟”、“和夫妇”、“立田里”、“贤勇知”等德治的内容，同时也强调了“正君臣”、“设制度”等带有法治意义的内容。而且，在中国历史上的不同时期曾经形成过各具特色的政治和行政制度，正是这些制度规范和制约着中国传统政治文明的发展。因此，深入地挖掘中国传统政治文明中的制度性精华，既是我们今天建设社会主义政治文明的需要，也是中国哲学社会科学工作者义不容辞的责任。
一
要挖掘中国传统政治文明中的制度性精华，首先必须明了政治制度的基本特点。关于制度的特点，可以从不同的角度加以归纳。著名政治史家钱穆先生在《中国历代政治得失》一书中，从历史的角度对制度的特点作了简明的概括。书中写道：制度本属一项专门的学问。而要把握制度的精神，必须注意如下要点：第一，要讲一代制度，必先精熟一代的人事。若离开人事单来看制度，则制度只是一条条的条文，似乎干燥乏味，而且制度已是昨日黄花，也不必讲。第二，任何一项制度，决不是孤立存在的，各项制度间必然互相配合，形成一个体系，否则制度各各分裂，既不能存在，也不能推行。第三，制度虽已勒定成文，其实还是跟着人事随时有变动。某一制度的创立，决不是凭空地创立，它必有渊源，早在此制度创立之先，已有此项制度之前身，然后渐渐地创立。某一制度之消失，也决不是无端忽然地消失了，它必有流变，早在此制度消失之前，已有此项制度的后影，渐渐地在变质。第四，任何一项制度之创立，必有其外在的需要，也必然有其内在的用意，否则它不会存在。但任何一项制度，都有一个逐步完善的过程，我们不能因为时过境迁而忽视其当时的实际需要和真正的用意。第五，任何一项制度，决不会绝对有利而无弊，也不会绝对有弊而无利。所谓得失，即根据其实际利弊而判定；而所谓利弊，则以当时所发生的实际影响而判定。因此，要判断某一制度的得失，必须根据该制度实行时的实际情况而判定，而不能单凭后人自己所处的环境和需要来批评历史上的各种制度，也就是说必须采取“历史意见”，而不是采取“时代意见”。第六，讨论一项制度，固然应该重视其时代性，同时又要重视其地域性和国别性。在这一国家、这一地区，某一制度是可行的，但并非在其他国家、其他地区也是可行的。因为制度是一种随时地而适应的，不能推之四海而皆准。①
钱穆先生的概括无疑具有某种权威性。任何一个国家的制度都是该国文化的固有组成部分，体现并反映了该文化的总体特征与演化趋势，在中国这种具有古老文明的国度里尤其如此。文明不是由某一特定职业群体或者英雄们创造的，而是由整个人类依据他们的知识、理性、观念通过社会行为的互动合力塑造的结果，作为制度文明也是如此。法国文明史家基佐说过，任何国家的制度在成为原因之前，首先是结果；这些制度本身是从特定社会状态中产生的，它们本身就依赖于“人们的文明生活方式”。对此，普列汉诺夫评价说，这是和十八世纪的观点直接对立的观点：不是用特定社会的政治制度来说明该社会的文明生活方式，而是相反，特定社会的政治制度本身是用该社会的文明生活方式来说明的，因此这是正确得多的观点。②应该说，基佐和普列汉诺夫的观点是符合历史唯物主义的。
制度的生命力是深藏于社会环境之中的，正如拉斯基在《美国总统制》中所说：“制度是有生命力的。其奥秘并不是简单地在书本上所能阐明的。这并不是说，制度本身神秘，而是因为产生制度的环境如果发生变化，则制度本身也就发生变化。另一方面，制度也可以根据运用制度的人物如何经常发生变化。”“重要的制度并非单凭一纸法律就能形成，它其实是传统、成规和惯例的结晶。这些传统、成规和惯例，虽不见于法律，却具有不亚于法律的影响力。”③对此，我们在研究制度文明时不仅要充分注意到，而且要把它具体运用到制度生成条件的分析之中。
制度文明是政治文明不可或缺的重要组成部分，或者说是政治文明中最核心的部分。马克思和恩格斯都强调过政治制度与社会进步不可分割的关系，他们甚至将制度的变迁视为人类从野蛮到文明过渡的标志之一。他们指出：“城乡之间的对立是随着野蛮向文明的过渡，部落制度向国家的过渡、地方局限性向民族的过渡而开始的。”④这里说的“国家”实际上就是指相对部落制度而言的新型政治制度。弗洛伊德也说过：“‘文明’只不过是意指人类对自然界之防卫及人际关系之调整所累积而造成的结果、制度等的总和。”⑤这也就是说，制度是人类文明的重要标志。
正因为制度文明是人类政治文明的重要标志，所以人们在比较社会进步程度时，往往都是以制度的进步程度作为基本标尺的。我们说社会主义社会优越于资本主义社会，究竟什么东西优越于资本主义社会呢？毫无疑问，最根本的是社会主义制度优越于资本主义制度。邓小平在《坚持四项基本原则》一文中说：“社会主义制度和资本主义制度哪个好？当然是社会主义制度好。”⑥这就是说，从本质上看，社会主义制度是优越于资本主义制度的。但是，如同政治文明本身就是一个不断发展完善的过程一样，现行社会主义制度并非就是完善的，它也有一个由不太完善而逐步走向完善的过程。我们目前所进行的政治体制改革和行政体制改革，就是要完善社会主义的政治制度，发展社会主义政治制度文明，使社会主义政治制度的优越性进一步显示出来。
在政治文明建设中，固然要进行政治意识文明和政治行为文明建设，这就是我们通常所说的政治思想教育、政治道德教育、思想作风和工作作风建设，这些方面的建设的确十分重要；但是相对来说，政治制度方面的建设更重要。这种重要性主要体现在两个方面：第一，在旧社会向新社会转变时，政治制度的变迁是最根本的标志，这是人所周知的。在人类社会历史的长河中，政治人物的活动威武雄壮，可歌可泣，指导政治发展的理论也层出不穷，不断翻新，但真正作为历史变迁标志的却不是这些，而往往是一种新制度的建立，因为只有当新的制度建立起来后，人类社会才真正进入了一个新的时代。第二，在新社会的完善和发展过程中，政治制度的加强和完善带有根本性和全局性的意义。对此，邓小平在论及建国以来我国政治发展的经验教训时作了十分深刻的总结。他说：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度的问题更重要。这方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以至对党对国家和对他个人都造成了很大的不幸。我们今天再不健全社会主义制度，人们就会说，为什么资本主义制度所能解决的一些问题，社会主义制度反而不能解决呢？这种比较方法虽然不全面，但是我们不能因此而不加以重视。斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决制度问题以及其他一些原因，仍然导致了‘文化大革命’的十年浩劫。这个教训是极其深刻的。不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”⑦之所以说制度带有根本性，是因为制度相对于人而言，制度的良善比之于个人的良善更有意义；之所说制度带有全面性，是因为制度是一种社会规范，一旦形成将在全社会范围内发挥作用；之所以说制度带有稳定性，是因为制度一旦形成，不会由于个人的变动而变动，只要社会环境没有发生根本性的变化，制度就具有不可变异性；之所以说制度带有长期性，是因为制度具有稳定性，不会因为个人意志的变化而变化，将在较长时期内发挥作用。 "
二
在中国历史上，应该说在政治制度方面（特别是行政制度方面）是有许多建树的。比如，孙中山先生就十分重视总结中国历史上制度建设方面的经验。他在设计五权宪法时，就是吸取了中国古代科举制度和监察制度的精华的。无论人们是否承认，中国的科举制度都是中国和世界的历史上最具开创性和平等性的官吏人才选拔制度。它始于隋朝，确立于唐代，完备于宋代，兴盛于明、清两代，衰于清末。据史书记载，从隋朝大业元年（605年）的进士科算起到光绪三十一年（1905年）正式被废除，绵延存续了1300多年。其中共产生了700多名状元、11万名进士、数百万举人，秀才更是不计其数。我国历史上著名的政治家、教育家、科学家、军事家，大都出自状元、进士和举人之中。中国科举制度对中国封建社会的发展、对中华文明、特别是儒家文化的传播发展都产生过巨大的作用。另外，中国古代的监察制度，也是世界上最具特色和最严密的监察制度。从西周的监国到明清的都察院，中国的监察制度越来越严密和规范。比如，明代除了正常的监察机关——都察院外，另按行政六部体制新设六科，直辖于皇帝，负责对六部官员的经常性监督。同时，为了防止监察官员的舞弊行为，都察院与六科官员之间可以互相纠举，都察院内部都察御史和监察御史也可以互相纠举，这就使得监察官员本身也处于被监察的地位。明代除了正式监察机构外，还设有对各级官员和百姓进行秘密侦察和执行的特务机构——锦衣卫和东厂、西厂。尽管这些监察机构都是服务于君主专制的，但在澄清吏治，整肃政纪方面，确也起到了一定的作用。此外，传统中国在中央和地方行政制度、中央和地方财政制度、政治与行政决策制度建设方面也有许多建树，所有这些都需要我们进行深入的挖掘和研究。
对于传统中国制度建设方面的精华，我们在建设社会主义政治文明过程中，必须认真吸取，因为这是我们的祖先留给我们的一份宝贵的政治文明遗产。但是，传统中国的政治制度和行政制度毕竟是君主专制制度，其中许多理念、模式和规范并不能为我们今天建设社会主义政治文明服务，某些方面甚至与社会主义政治文明是背道而驰的。因此，对于传统中国的政治和行政制度，必须采取具体分析的态度。
比如，中国自古以来就有着十分重视行政管理的传统。《左传》中即有“行其政事”、“行其政令”的说法。从严格意义上讲，中国古代是只有行政而没有政治的，或者说政治与行政是不分的，政治往往被淹没在行政之中。我们知道，政治与行政虽然有着密不可分的联系，但毕竟不是一回事。孙中山先生就曾把政治与行政区分开来，认为“政”（即政治）是“众人之事”，“治”（即行政）是“治理”，“管理众人之事，就是政治。”按照孙中山先生的说法，中国古代是没有政治的，因为专制制度下，有的是“国事”，这里所说的“国事”实际上只是“君主之事”，而是没有“众人之事”的。 与此不同，西方政治传统中则是比较重视“政道”而疏于“治道”的。古希腊留下了许多政治文明遗产，但大多数都是属于“政道”的范畴，其中既有关于政治理想的热情歌颂，也有关于政体的精妙设计，还有关于公民大会召开的复杂程序。正因为如此，古希腊人将政治视为自己的生命。对于古希腊人来说，政治是一种新的思想方式，新的生活方式，尤其是一种新的人与人的关系。公民们在财产、容貌、智力方面各不相同，但作为公民他们都是平等的，大家都只服从法律，大家轮流做统治者和被统治者。希腊人的基本信念是：人是理性动物，人类生活的意义在于实现自己的理性。希腊的法律和政令，不是出自一个君主专制的宫廷，而是平等的公民在广场上讨论决定的。在希腊人心目中，政治就是他们的城邦，政治的精义就是平等、理性和民主。希腊人还认为，政治是文明的行为方式，与强力和暴力等野蛮行为无缘。“按照希腊人的自我理解，凭借暴力威逼他人，以命令而非劝说的方式对待他人，这是一种前政治手段，用以对付那些城邦以外的生活、家庭生活和亚洲野蛮帝国的生活为特征的人们。”“以政治方式行事，生活在城邦里，这意味着一切事情都必须通过言辞和劝说（即和平的方式），而不是通过强力和暴力来决定。”(13)哲学家苏格拉底因鼓惑青年被判决死刑，有人要帮他逃离雅典，他拒绝了。他说，逃跑就意味着在理性上背离了他用毕生行为来表达的他对雅典城邦的忠诚。甚至行刑的方式也反映了一个基本的信念：暴力不是处理公民关系的妥善方法——他被允许饮毒自尽。苏格拉底以遵守雅典城邦的法律为荣，并以自己的存在表示与雅典城邦不可分离。对雅典人来说，最糟糕的命运是依据贝壳放逐法而被放逐，因为一旦被放逐就得离开雅典城邦，这不仅仅意味着被剥夺了公民身份，并且意味着不能再过政治生活了。
正因为如此，古希腊人认为，只有雅典城邦民主才是政治，而东方专制主义不是政治。正是在这个意义上，亚里士多德提出了类似哥德巴赫猜想式的千古疑题——“人是天生的政治动物”。对此，顾准在研究希腊城邦制度时指出：“城邦制度既是希腊的传统，也是希腊政治思想的不可违背的潮流，是希腊政治学的既存前提，离开了城邦制度就没有政治学。柏拉图的《理想国》，无论他的理想内容如何，他所理想的国家是一个城市国家，即城邦。亚里士多德的《政治学》把城邦规定为‘至高而广涵的社会团体’，他的政治学，不折不扣的是城邦政治学，离开了城邦就没有什么政治学可言，东方式的专制主义大国，在他看来是一种‘野蛮’人的制度，是摒除在他探讨范围之外的。”(14)正是根据这种政治文明传统，美国当代政治学家肯尼斯·米诺格在《当代学术入门：政治学》中，有意将政治（politics）和专制（despotics）区分为两个根本不同的概念，政治专指以希腊传统为代表的民主治理方式，并将东方专制政体排除在政治之外，该书第一章的标题就是“政治中为什么没有专制者的位置。”(15)对于上述东方政治传统与西方政治传统的差异，我们不能视而不见，而是应该认真地进行比较分析，试图从这些差异中找出各自变化的理路和演进的规律，以为中华政治文明的发展提供借鉴。 "
三
还应指出的是，古代中国，不仅政治与行政不分，而且行政与财政也是不分的，甚至行政与立法和司法也是不分的。比如，宋代大清官包拯就既是秉公执法的判官，也是执掌行政大权的开封府尹，还是开封府财政的最大管家。至于中央朝廷的皇帝，更是集立法、执法、行政、财政甚至宗教大权于一身。这既是君主专制政治的重要特点，也是君主专制政治的内在要求。舍此，则不可能有君主专制政治的长治久安。然而，凡事有一利必有一弊。君主专制在创造君主的绝对权威的同时，已经埋下了摧毁君主政体的种子。正如法国启蒙思想家孟德斯鸠所指出的：“当一个君主事必躬亲，把全国的事集中在首都，把首都的事集中在朝廷，把朝廷的事集中在自己一身的时候，君主政体也就毁灭了。”(16)应该说，孟德斯鸠的分析是比较准确地反映了中国君主专制时代政治与行政发展的轨迹的。
当然，这种行政权力支配一切的现象与行政机关和行政权力的基本特点有关。因为“行政机关的存在较之立法机关要长久得多，在人类文明之初，部落首领、国王和女王、皇帝就已经出现，而且在绝大多数时间并没有立法机关使他们担忧。议会是一个相对较新的发明，甚至在今天，强有力的行政机关看起来也多少比派别林立、争吵不休的议会要自然。行政机关较之立法机关有一种根深蒂固的心理优势。”(17)正因为行政权力先天地具有某种优势，所以在实际政治生活中必须对它加以限制，否则，行政权力就不可避免地会演化为专制的权力。这也就是西方启蒙思想家提出权力制衡理论的原因所在。
而就中国的历史实际来说，这种行政权力支配一切的政治场景则主要是由中国长期存在和发展的小农的自然经济基础铸就的。马克思说过：小农的“生产方式不是使他们相互交往，而是使他们相互隔离。”因此，“他们不能自己代表自己，一定要别人来代表他们。他们的代表一定要同时是他们的主宰，是高高站在他们上面的权威，是不受限制的政治权力，这种权力保护他们不受其他阶级侵犯，并从上面赐给他们雨水和阳光。所以，归根到底，小农的政治影响表现为行政权力支配社会。”(18)因此，要从根本上改变行政权力支配一切的政治局面，必须从改变小农的自然经济基础入手，建立和发展适应现代社会发展的新型经济基础。这可能就是我们今天之所以要建立社会主义市场经济体制的历史渊源所在。
进一步分析，这种行政权力支配一切的现象还与中国的人治和德治传统有关。如所周知，人治的观念在中国历史上源远流长，而且这种人治的观念常常是与德治的主张结合在一起的，所谓“以德配天”和“正心、诚意、修身、齐家、治国、平天下”，就是两者结合的最简明的说法。正是在这种观念的影响下，中国传统政治文化中始终缺乏法治的资源，而人治的观念大行其道，以致将国家兴亡、人民安危，都系于个人人格的力量上。荀子所说的“法不能独立，类不能自行。得其人存，失其人则亡”(19)，典型地说明了传统政治文化重人治轻法治的基本取向。这种重人治轻法治的传统一直影响着中国的政治发展，即使是新中国成立后，这种影响并未得到彻底的清除，以至于试图通过所谓“灵魂深处的革命”——文化大革命的“大民主”的方式，来解决人民行使权力、人民当家作主和领导干部的思想作风等问题。只有在经历了“文化大革命”的惨痛教训，特别是在提出了建立社会主义市场经济体制战略目标之后，中国的政治制度建设才真正走上“依法治国，建设社会主义法治国家”的正确轨道。
尽管中国政治制度的发展经历了一个曲折的发展过程，但是仍有一条既模糊又清晰的发展轨迹可寻。从总体上看，这条发展轨迹与人类社会发展进步的轨迹是基本一致的，也与中国政治文明发展演进的内在逻辑是基本一致的。具体来说，我们可以将这条发展轨迹归纳为以下几个发展向度：其一，由专制而逐步转向民主；其二，由人治而逐步转向法治；其三，由崇政而逐步转向限政；其四，由无序而逐步转向有序。如果要作进一步的概括，即可以将这些发展向度概括为八个字：“依法治国”和“依法行政”。“依法治国”和“依法行政”——既是中国政治制度发展的内在要求，也是从中国政治制度史中得出的基本结论。
注释：
①参见钱穆：《中国历代政治得失》，三联书店2001年版，第4-7页。 ③转引自［日］佐藤功：《比较政治制度》，法律出版社1984年版，第2页。 ⑤［奥］弗洛伊德：《图腾与禁忌》，中国民间出版社1986年版，第11页。
⑥《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第167页。
⑦《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第333页。
⑧《论语·颜渊》。
⑨《老子·第五十七章》。
⑩《孙中山选集》下卷，人民出版社1981年版，第661页。 (12)金耀基：《从传统到现代》，广州文化出版社1989年版，第26页。
(13)［美］汉娜`阿伦特：《公共领域和私人领域》，载汪晖、陈燕谷主编：《文化与公共性》，三联书店1998年版，第60页。
(14)《顾准文集》，贵州人民出版社1994年版，第67页。
(15)［美］肯尼斯·米诺格：《当代学术入门：政治学》，辽宁教育出版社、牛津大学出版社，1998年版，第1页。
(16)［法］孟德斯鸠：《论法的精神》上册，商务印书馆1961年版，第117页。 (18)《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1972年版，第693页。
(19)《荀子·君道》。
