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讨论检察职能在民事、行政诉讼中的收缩与扩张 讨论检察职能在民事、行政诉讼中的收缩与扩张 讨论检察职能在民事、行政诉讼中的收缩与扩张
内容提要:当前,在我国民事、行政诉讼中,保留检察机关的抗诉职能仍具有重要的现实意义。但基于"有错慎纠、适度监督"的指导思想,检察机关提起民事、行政抗诉的职能应当在受案程序、条件、范围等方面予以收缩。同时,由于诉权理论、当事人适格理论、检察理论的不断发展,检察机关应当在民事、行政诉讼中进行适度的职能扩张。
关键词:职能;收缩;扩张
ON THE CONTRACTION AND EXPANSION OF THE FUNCTIONS OF
PROCURATORIAL ORGANIZATION IN THE CIVIL AND ADMINISTRATIVE ACTION
Abstract: Currently, there are actual significances for us to retain the prosecutorial protest of procuratorial organization in civil and administrative. However, in view of the thought of cautious correcting and suitable supervision, the prosecutorial protest of procuratorial organization must be confined within the given aspects, such as scopes, conditions and procedure of accepting cases. At the same time, as a result of the development of the theories of litigious right, proper parties and prosecutorial power, the procuratorial organization can properly expand its functions in civil and administrative action.
Key Word: function; contraction; expansion
众所周知,现代世界各国的检察机关的职能在总体上仍以刑事诉讼为主,但是检察机关作为国家与社会公共利益的代表,其职能也越来越延伸到民事、行政诉讼领域。其突出的表现就是民事、行政公诉、参诉制度的建立。而在我国,检察机关在民事、行政诉讼中仅有抗诉职能,没有起诉与参诉职能。而且,我国检察机关在民事、行政诉讼中的抗诉职能无论是在制度设计上还是在司法实践层面都存在诸多问题。由此,如何设计我国检察机关在民事、行政诉讼中的基本职能是摆在人们面前的一个重要课题。依笔者之见,我国检察机关在民事、行政诉讼中的职能定位有两个基本思路。一方面,基于现实的需要,我国还不能完全取消检察机关在民事、行政诉讼中的抗诉职能,但应当在受案范围等方面予以收缩。另一方面考虑到世界检察制度的发展趋势,在我国很有必要建立民事、行政公诉、参诉制度,以实现检察机关在民事、行政诉讼中的职能扩张。下面进行详细阐述。
一、检察机关在民事、行政诉讼中的职能收缩 (一)保留检察机关提起民事、行政抗诉的现实意义 当前,有不少学者,特别是绝大多数法官总是担心检察监督会影响乃至破坏审判独立。其实,审判独立也好,检察监督也罢,二者都是相对的,审判机关不能借口独立而排斥任何必要的监督,视检察监督为洪水猛兽而对自身存在的司法不公问题遮遮掩掩,检察机关亦不能借口法律监督而不分青红皂白地对所有审判活动横加干涉,而必须限定在一定范围之内。特别是就审判机关而言,应当对检察机关正常的民事、行政诉讼法律监督工作持理解的态度。更何况,从实际情况来看,检察院的抗诉案件数量与法院裁判的纠纷数量相比,是微乎其微的。以民事抗诉案件数量最多的1999年为例,全国法院审理的民事案件有506万件之多,检察院提出抗诉的民事案件仅有13910件,检察院抗诉案件数量占法院审理案件数量的0.0027%,还不到万分之三。1999年,法院再审民事抗诉案件6970件,其中,改判、调解、撤销原判发回重审的共5767件,占再审总数的82.7%。检察院民事抗诉案件数量之低表明,检察监督远不足以损害法院的权威,同时,法院再审后改变原判决的比例之高表明,检察院抗诉效果良好,也表明法院改正错误判决的决心和力度。可见,民事检察监督有利于促进法院公正裁判,从而坚定公众对司法公正的信心。[2]
(二)检察机关提起民事、行政抗诉的限制
有错必纠原则是辩证唯物主义认识论和党的实事求是思想路线的必然要求,是"以事实为根据,以法律为准绳"的社会主义法制原则在司法工作中的具体体现和贯彻。对失误的裁判发生法律效力后,如果将错就错,继续维持裁判的效力,势必损害法律的严肃性和权威性,影响国家审判机关的威性,侵害当事人的合法权益,不利于维护社会主义法制的统一,有悖于通过司法保护当事人合法权益和实现社会公正这一诉讼制度的根本目的。因此,对已经发生法律效力的错误裁判通过一定的方式、方法予以救济无疑是题中应有之义。基于此,我国民事、行政诉讼法都设立了审判监督程序。显然,审判监督程序是检察机关提起民事、行政抗诉的直接法律依据,其旨意在于对已经发生法律效力的错误裁判予以纠正。这无疑是非常理想的,也为我们传统的价值观念、思维方式所理解与接受。但是,从我国审判监督程序的司法实践来看,我们似乎过分地强调了"实事求是、有错必纠" ,导致"无限申诉、无限再审"的弊端。因此,我们不能将诉讼活动看成是单纯的认识活动,过分追求"客观真实"、"有错必纠",而置裁判的既判力、程序终结性、诉讼经济原则等诉讼理念于不顾。更何况在司法实践中,对于什么是错案、错案的判断标准到底有哪些,确实是一个非常棘手的问题。加之基于国家政策、社会影响、风俗习惯、特殊形势、诉讼成本等因素的考虑,检察机关没有必要也不可能对所有发生法律效力的错误裁判全部予以纠正。这就要求检察机关在提起民事、行政抗诉职能的时候,不能一味强调"纠错",而应当"慎重"、"适度"行事,在其受案范围等方面予以适当收缩,即体现"有错慎纠、适度监督"的思想。
再者,从检察机关在民事、行政诉讼抗诉中的两个工作重心来看,检察机关也没有必要对所有发生错误的生效民事、行政裁判都提起抗诉。第一,基于检察机关的法律监督地位,检察机关在民事、行政抗诉中的工作重心应当是对存在贪污受贿、徇私舞弊或枉法裁判行为的民事、行政诉讼案件进行监督。第二,基于检察机关在本质上是国家利益和社会公共利益的代表身份,检察机关在民事、行政抗诉中的另一个工作重心应当是对于涉及国家利益和社会公共利益的错误生效裁判实施监督。如果是纯粹或主要牵涉公民、法人的私人利益的案件,即便是存在错误,检察机关也没有必要越殂代庖,而应当由诉讼当事人自行决定是否向人民法院提起再审之诉。
其实,确立"有错慎纠、适度监督"的指导思想,对检察机关提起民事、行政抗诉职能予以适当收缩,不仅使我国现行民事、行政检察监督中的诸多顽症大为改观,而且能缓解目前检法两家之间的紧张关系,使我国的民事、行政检察制度更趋向务实、理性。例如,按照"有错慎纠、适度监督"的指导思想设计出来的民事、行政检察制度,必然大大降低检察机关实施民事、行政检察监督的案件数量,这一方面可以使检察机关合理配置司法资源,避免过分干预当事人的意思自治,充分体现检察机关公益代表人的角色,另一方面则有利于维护司法裁判的稳定性和终审判决的既判力,强化司法的公信力与权威性,而且与现代诉讼理念相契合。
具体说来,检察机关的民事、行政抗诉职能至少应当在以下几个方面予以收缩。
首先是严格规定民事、行政抗诉案件的受案程序。一是将检察机关受理民事、行政抗诉案件的来源加以限制,即建议规定诉讼当事人只能就涉及国家、社会公共利益的案件向检察机关
