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摘要:农村城市化滞后的根本原因是经济体制的束缚和现有政策的限制。构建社会主义和谐社会的理论对实现农村城市化具有指导作用,实现农村经济、人口、社会城市化是构建社会主义和谐社会的基础、根本和目标。推进农村城市化,应坚持“以人为本”的原则,坚持农村城市化适度发展、以市场化为取向、以产业的发展和集聚为依托,在制度创新过程中推进农村城市化。
关键词:农村城市化;和谐社会;对策建议
我国的“三农”问题,即农业、农村、农民问题,一直是困扰经济发展、阻碍国家全面建设小康社会的重要问题之一。加入WTO后,激烈的国际竞争使得“三农”的矛盾更为突出。我国的理论和实际工作者提出了许多解决问题的方法,如加快结构调整、改革传统的农业经营方式、加大中央和省级政府的转移支付力度等,但都无法回避由于农业人口过多而导致的生产能力过剩、商品需求不足、收入增长缓慢等问题。因此,关键在于大力推进农村城市化,加快农业劳动力向非农产业转移,促使农村人口向城镇集中,以此带动农产品的商品需求,促进结构调整,提高农民收入,从而缩小城乡差距,更好地实现新时期构建社会主义和谐社会的伟大目标。
一、农村城市化理论综述
现今我国学术界对发展小城镇,走城市化道路,以带动农村经济发展已形成共识。但是,从构建社会主义和谐社会这一角度来探讨农村城市化建设的文献较为鲜见。本文剖析了农村城市化建设与构建社会主义和谐社会的相互关系,提出了有利于推动农村城市化进程,构建社会主义和谐社会的对策建议。
二、农村城市化滞后的原因
农村城市化发展作为一项涉及面非常广的系统工程,其影响因素繁多,几乎涵盖了政治、经济、社会、文化和科技等各方面。分析我国的现状,造成农村城市化发展进程的波动性,城镇化水平区域差异性和滞后性的根本原因,主要有以下几个方面:
1、经济体制的束缚和现有政策的限制是农村城市化滞后的根本原因
由于建国后我国长期实行计划经济体制,生产要素的配置几乎完全由政府计划控制,因此,与市场经济国家的人口城市化情况不同,经济体制和政府政策是影响我国农村城市化进程的最重要因素。改革开放前,我国经济发展的战略虽然摇摆不定,但总体上执行的是工业,尤其是重工业赶超发展战略。而传统的计划经济体制为这一发展战略的实现创造了条件。重工业优先发展需要规模巨大的投资。在经济发展水平低,同时又强调自力更生的情况下,发展重工业所需的资金只能依靠抑制消费取得。为了实施赶超型工业化发展战略,不得不以牺牲农业和抑制城市化正常发展为代价。传统计划经济体制通过价格管制形式——工农业产品价格剪刀差,在为工业化积累大量资金的同时,压制了农业的发展。同时,传统计划经济体制通过行政性投资分配机制,将大量资金投向重工业,以迅速形成工业生产能力,却挤占了城市建设和管理方面的投资。这样,城市本身和城市经济的发展受到严重制约,不具备大规模吸纳外来劳动力的能力,致使有限的就业机会只能被城市新增劳动力人口占用。
2、经济支撑薄弱,推动力量不足
一是有些地方如山区地市,由于基础比较薄弱,经济发展和城镇建设的良性互动作用难以有效实现。二是支撑城市化发展的经济推动力主要是乡镇企业,但由于其自身体制上存在着缺陷,如分散化和规模小的特点,不利于城镇规模的形成和人口、资金等生产要素的集聚。三是近年来有些地方基础设施虽有改善,但交通网络体系建设,尤其是路网建设还难以适应加快城市化发展的要求。四是不同地市经济发展水平的差距在相对拉大,小城镇发展出现区域间严重不平衡,如山区地市与沿海区域间的差距已日益明显。
3、城市化相关配套改革滞后
目前,现有的政策环境虽有很大改善,但还是跟不上发展的需要。主要表现在:一是城镇行政管理体制不适应。存在着“条块分割,多头管理”的现象,一些问题条上“管得着、看不见”,而块上“看得见、管不了”,协调解决难。同时,城镇政府政企不分、政事不分,导致行政效率不高。二是城乡分割的二元结构体制阻碍了生产要素城乡间的自由流动。如户籍政策、劳动就业和社会福利等方面的制度壁垒还是在一定程度上制约了农村剩余劳动力向城镇的转移。三是农村集体经济体制和土地使用制度创新滞后。农民离开社区不再享有集体经济、土地使用等方面的各种权益,但由于缺乏有效的补偿机制,离开农业的农民“弃土”动力不足,“两栖”现象较为普遍。此外,财政体制不顺、城镇社会保障体系不健全和乡镇企业产权制度改革滞后等,都影响了农村城市化的发展。
4、城市规模偏小,辐射带动能力不强
三、推进农村城市化与构建社会主义和谐社会的关系
农村城市化的实质是农村经济、人口和社会的全面城市化,它与构建社会主义和谐社会有着密切的关系,表现在以下几个方面:
1、实现农村经济城市化是构建社会主义和谐社会的基础
随着我国农村经济的发展,乡镇企业等非农产业形式的发展为农村城市化奠定了物质基础。农村地区城市化是实现经济增长的桥梁,而经济增长到了一定阶段又会反过来要求城市化步伐加快。由于近年来乡镇企业的迅速发展,非农产业产值远远超过农业产值,乡镇企业是农村经济增长的推动力,农村经济发展又是农村城市化的前提条件和物质基础。国内外学者的研究表明产业集群在农村城市化的过程中起着非常重要的作用。集群是促进农村工业化的重要途径,是促进农村非农化和产业结构调整的重要方式,只有在集群的促进下,农民才能真正体会到非农产业所带来的经济效益。通过产业集群的市场接近的便利性,把农村的手工小作坊、机械小工业紧密地与市场联系起来,从而增加农民就业,提高农民收入,农村城市化的发展节奏和幅度才能有质的飞跃。只有农村经济发展了,农民收入提高了,才能逐步为社会主义和谐社会的经济和谐奠定坚实的物质基础。
2、实现农村人口城市化是构建社会主义和谐社会的根本
农村城市化过程由两个方面组成:其一是以产业发展和集聚为依托的居住地由农村区域向城镇区域(主要为农村小城镇)迁移的空间集聚;其二是实现农村人口由农业向二、三产业领域的转移和第二、三产业的空间集聚过程。空间集聚和人口集聚这两个过程相互影响、同时发生的有机结合才能构成完整意义上的农村城市化。随着农村经济的发展,农村地区从事依附于耕地的农业生产所需的劳动力比重日益下降,农村地区人地关系不断紧张,以及随之而来的不断加剧的环境恶化,使越来越多的农村居民走出农村,向现有的城镇迁居。随着资金、技术、劳动力等要素在土地上的有效投入带来的生产率的提高,也带来了更多的剩余劳动力转入非农产业,最终促进了农村城市化的发展。只有农村剩余劳动力得到妥善安置,才能真正解决农村人地矛盾问题引致的一系列问题。可见,农村人口城市化是构建社会主义和谐社会过程中人与人之间和谐的根本。
3、实现农村社会城市化是构建社会主义和谐社会的目标
实现农村社会城市化必须在农村现有的基础设施、医疗条件、社会保障、教育水平、生活水平、娱乐设施等方面加大投入。去年和今年中央一号文件中明确指出:要加强农村基础设施建设,为农民增收创造条件。一方面,大部分地方现有的农村基础设施如与农村居民密切相关的公路、电网、自来水供水系统比较落后,与农业生产发展密切相关的堤坝、水库、水渠等水利设施陈旧,存在种种隐患。另一方面,农村的医疗设备和水平、公共卫生设施、疾病防御设施以及文化娱乐设施、教育水平都与城市差距甚大。农村基础设施是农村生产力的重要组成部分,加强农村基础设施建设有利于改善农民的生产生活条件,带动农民就业,提高农民收入;有助于推动农村现代化建设,缩小城乡差距,使城乡居民逐步享受同等教育、社会保障、医疗卫生等国民待遇。实现农村社会城市化,就是要使广大农村社会各方面建设与城市逐步接近,只有城乡社会协调发展了,才能实现社会和谐。
4、构建社会主义和谐社会的理论对实现农村城市化具有指导作用
社会主义和谐社会是指全面系统的和谐,既是人与人的和谐,又包含人与自然、社会的和谐;既要经济、政治、文化等各个系统内部的和谐,又要形成各子系统之间的和谐关系,使之共同发展。社会主义和谐社会应当是以人为本的人与人之间的和谐、城乡经济之间的和谐、城乡社会之间的和谐。而农村城市化建设进程中必须不断提高农村居民的整体素质,促进农村经济、社会、文化等方面的全面发展,这就要求农村城市化建设要以社会主义和谐社会的理论为指导,全面推进农村人口、经济和社会的和谐发展,并最终实现全面建设小康社会的宏伟目标。
四、推进农村城市化,构建社会主义和谐社会的政策选择
1、建立农村工业化与城市化的互动机制,搞好城镇经济建设
(1)调整和优化产业结构,促进产业结构的全面升级。我国大部分地方农业就业比例过大,这是制约经济发展和工业化演进的主要因素。按照产业结构演进的一般趋势,调整三次产业结构,努力提高农业劳动生产率,加快第三产业的发展,推动农业劳动力向第二、三产业的转移,提高第三产业在产值结构和就业结构中的比重。同时,要加快工业结构向高加工度化和高技术化阶段的转变。
(2)城镇工业发展要与农业产业化相结合。在农村城市化进程中,有许多农民选择“离土不离乡”的进城方式,要使这部分农民在次中心城市和建制镇安家落户,需要扶持镇办工业,将村办工业向次中心城和建制镇集中,适当开辟工业园区,吸纳农村剩余劳动力,使这些劳动力“进厂又进城”。当前,乡镇企业的发展面临着种种挑战,吸纳农村劳动力的能力进一步下降。在经济发展进入结构调整时期,大部分行业生产能力出现相对过剩,市场供求关系发生明显变化的背景下,除将镇办、村办企业改成股份制、股份合作制和私人企业以外,小城镇工业的发展还要与农业产业化经营结合起来,立足当地资源,加强农业的关联度,以农产品加工、储藏、运销以及部分技术要求不高的农资生产企业为主,发挥离农村近、资源丰富且来源广、劳动力价格便宜等优势,不仅可以盘活闲置资产,还可以使农产品不断增值。因此,利用小城镇的多种服务功能,将农业产业化的龙头企业以及相关企业集中建在小城镇,形成农村工业化、农业产业化与农村城市化“三化”联动的发展机制,促进小城镇和农村经济的繁荣。
2、建立以市场为导向的农村城市化发展机制
(1)选择以市场化为取向的农村城市化战略。农村城市化本质上就是市场化。无论是强制性推行小城镇模式,还是强制性推行大、中、小城市模式,都带有非市场城市化的制度特征。无论强令农民与乡镇企业进入小城镇,还是强令农民与乡镇企业进入大、中、小城市,都违背市场主体的需求意愿。农村城市化应选择以市场为取向的以中心城市为依托的按区位、依时序、动态的、多元化的战略。以市场为取向,即市场机制对农村城市化起基础性作用;以中心城市为依托,即以特大与大城市为依托形成大、中、小城市协调发展的城镇体系;按区位,即按沿海与山区的区位环境不同形成各具特色的城镇;依时序,即有先有后、有快有慢地发展不同区位的城镇;动态性,即城镇的规模与空间布局不是恒定的,而是可变的;多元化,即大、中、小城市与小城镇协调发展。
(2)大力推进城乡企业一体化。就推进农村城市化而言,乡镇企业应探索以产权为核心内容的企业制度创新。按照建立现代企业制度的要求,深化乡镇企业的产权改革,扩大乡镇企业的产权流动与重组,就可实现以制度创新推动乡镇企业“二次创业”,通过乡镇企业“二次创业”吸纳更多的农业剩余劳动力。改革开放以来,乡镇企业与城市企业、农村工业化与城市工业化仍然在两个相对封闭的领域各自展开,致使城乡资源不能实现完全市场化配置,农村人口和企业向城镇集中受阻,城市化依然滞后于工业化。因此,必须彻底冲破城乡之间行政性、社区性的壁垒,以加速农村城市化进程。
3、通过政策引导促进沿海与内地农村城市化的协调发展
(1)加强沿海与内地山区的联动发展。沿海地区在农村城市化进程中要继续加强产业的优化升级,不断提高竞争力。随着沿海地区的产业升级,有些产业就会逐渐不再具备比较优势,这些产业就会从所在地区中退出。如果没有建立沿海与内地山区联动发展的机制,所退出产业就会逐渐被削弱,但通过政策导向,使从沿海退出的产业转向具有比较优势的山区,就会带动了山区农村城市" 化的发展。因此,政府要充分发挥导向作用,通过市场机制实现沿海与山区的联动发展。
(2)山区农村城市化要发挥后发优势。山区农村城市化发展的后发优势是指,既有沿海地区的带动作用,又有沿海地区农村城市化成功的经验借鉴,同时可以避免沿海农村城市化过程中所走的弯路。因此,山区农村城市化要尽可能实现跨越式发展,避免沿海地区农村城市化过程中出现的问题,建设一个包括自然环境和人文价值的生态城市,它不仅涉及城市的自然生态系统,而是以人为主导,以自然环境系统为依托,以资源流动为命脉,经济、社会、环境协调、和谐发展的复合系统。
4、通过制度改革营造和谐的经济和社会环境,促进农村城市化发展
营造和谐的经济和社会环境必须以科学发展观为指导,兼顾效率和公平,它要求经济社会协调发展,并普遍惠及广大人民群众的价值取向。因此,必须解决社会的发展与经济发展难以同步的矛盾,使社会经济发展的成果能够最大限度地让全社会人们共享。
(1)建立城市化的宏观调控制度。农村城市化是一个社会系统工程。政府作为最大的制度供给者,必须从战略上、宏观上提供系列化的制度供给,尤其必须综合运用财政、金融和计划等政策手段,为农村城市化营造良好的宏观制度环境。一是实施制度公平。政府必须对城乡居民采取一视同仁的制度与政策,尤其要放宽农民的城镇准入,以降低农民与乡镇企业进入城镇的成本。二是建立城镇公共物品供给制度。政府本来就具有供给公共物品的特殊职能,理所当然地是城镇基础设施建设的主要供给者。鉴于政府财力有限,可建立以政府为主、进城农民与乡镇企业以及其它民间组织和个人适度分担的公共物品的供给制度,并引入市场机制。三是加强城镇制度建设。即通过城镇自身的体制改革与制度建设,提升城市作为市场中心的功能,并适度优先发展作为当代城市重要内容的第三产业,以制度现代化推进农村城市化建设。
(2)排除制约农民进城的体制和利益障碍,建立城乡统一的劳动力市场。农民的乡土观念往往较强,故土难离,落叶归根的想法十分普遍,这在一定程度上制约了农民向城镇集聚。因此,一方面要探索并建立有效的土地流转制度,进行农村土地流转制度创新。在稳定农村土地集体所有、家庭承包经营的基础上,按自愿有偿的原则,加快建立有效的土地使用权流转机制。同时,努力增强城镇的吸引力,为农民和农村工业进城创造良好条件;另一方面要通过体制改革和利益关系调整,为农民和农村工业进城扫除障碍。深化户籍制度改革,排除人口向城镇集聚的体制性、政策性障碍。取消对农民进城的限制,允许人口自由流动,实现城乡一体化管理。
(3)大力发展农村教育事业。农村基础教育是最为典型的公共产品,如果缺乏中央政府和省级政府的必要财力支持,势必会造成农村基础教育发展严重失衡的状况。实现将农村义务教育的主要责任从农民转移到政府,将政府对农村义务教育承担的责任从以乡镇为主转移到以县为主的目标,关键是进一步调整并完善农村义务教育的管理体制和投入机制,加大政府对农村基础教育的投入比重,以促使不同地区的农村基础教育能够大致均衡发展。
(4)逐步完善农村社会保障体系。农村社会保障体系包括最低生活保障、养老保险、医疗保障等主要内容。只有建立和发展相对齐全的农村社会保障体系,才能帮助农民应对来自市场、生活等方面的风险。要建立农村最低生活保障制度,就应该科学确定保障线标准,准确界定农村最低生活保障对象,制定合理的申请最低生活保障的程序;还要制定相应的配套政策来保护农村低收入家庭,使保障金能够全部用于解决贫困人口的生活问题。解决农民养老问题,必须把传统的养老保障方式与现代的社会养老保险等形式结合起来,多层次多渠道地展开。发展农村合作医疗是促进农村医疗卫生事业进步的关键,农村应积极发展与完善合作医疗制度,并逐步提高其市场化程度。
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