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政策研究组织又称“思想库”、“脑库”,是政策主体的重要组成部分之一,是现代社会发展的产物。通常认为,政策研究组织是指由各领域的专家、学者、官员组成的对公共政策进行跨学科综合性研究的政策分析、政策研究、政策规划和政策咨询组织。在我国,政策研究组织主要有行政性、学术性和民间性三大类,而行政性政策研究组织又以其独具的特征和地位在公共政策决策中起着重要的作用。本文仅对行政性政策研究组织作一初步论述,敬请同仁专家学者批评指正。
一
从公共行政学角度分析,“政府”分为广义和狭义两种概念。广义的政府组织包括立法、司法和行政部门,而狭义的政府组织仅包括行政部门。考虑到中国政府体系的性质和特点,本文对行政性政策研究组织的分析将采用广义的概念,即包括执政党、狭义的政府和立法部门的各种政策研究组织。根据不同的标准,我们又可以把我国的行政性政策研究组织分为不同的类型。
第一,从行政层级分,可以分为中央政策研究组织和地方政策研究组织。中央政策研究组织,是中共中央、全国人大、国务院及其各部委直接领导下的政策研究机构,如中共中央政策研究室、全国人大政策研究室、国务院研究室等,对涉及全国范围内全局性的或全国范围内领域性的政策问题进行调查研究、信息搜集和综合分析工作,以及向最高决策层和相关方面提供有价值的政策方案及咨询意见。地方性政策研究组织,隶属于地方各级党委、人大、政府及其各部门,对涉及本行政区域内全局性或领域性的政策问题进行调研,为各级决策机关提供政策方案和参考意见。
第二,从组织特性分,又可分为综合性政策研究组织和专业性政策研究组织。综合性政策研究组织包括中央和地方党委、人大、政府的政策研究室、发展研究中心等。专业性政策研究组织多为各级党委和政府职能部门内设的政策研究机构,如中央各部委的研究室以及地方各级政府职能部门的研究室等。无论何类行政性政策研究组织,由于其隶属于行政管理部门,因而对实际情况比较了解,获取信息的渠道比较方便,人、财、物资源比较充足,研究项目往往是决策者指定的紧迫的现实问题,因而成果进入决策过程的机会比较多,这类组织对社会发展的影响也比较大。
第三,还存在一种半行政性的政策研究组织。这类政策研究组织的主要特征是行政性和学术性相结合,以行政性为主。主要包括:全国各级科协、社科联等半官方机构,中央和国务院各部委下设的各种研究院所以及地方党委和政府各部门下设的同类政策研究机构。这类机构一方面带有明显的行政性政策研究组织的特征,同时在职能和隶属关系方面又与纯行政性政策研究组织有所区别,而具有相对的独立性。这类机构由于具有资料全面、理论基础扎实、与所属部门关系密切等有利条件,在较大程度上影响着政策的制定与执行。
二
行政性政策研究组织是我国政策研究的主要力量,目前已基本上形成了一个从中央到地方的自上而下的庞大体系,为我国政策决策的民主化与科学化作出了巨大贡献。但是,我们也应该清醒地看到,我国现行的行政性政策研究组织还处于初创及发展阶段,主要存在以下几个方面的问题。
第一,政策研究组织的体制不尽合理。政策研究组织是高智能的研究机构,政策研究是一种高智能型的研究工作,对它的管理和要求既不能同行政部门一样,也不能同科研部门一样。而我国的行政性政策研究组织是作为党政职能部门而设置的,它的内部组织结构、工作方式、工作条件和管理方式与一般职能部门并无两样,在具体工作上也要承担大量的行政性和事务性工作。在这种体制下,政策研究组织的研究工作就难免不受决策者或领导者的行政约束和思想约束,也正是由于这种行政性和隶属关系,导致政策研究往往缺乏学术的氛围,缺乏民主的氛围,有的在研究中习惯于贯彻领导的观点,唯领导意志是图;有的在研究中热衷于为已有的政策作注脚,论证性、注释性有余,开拓性、创新性不足。这样,政策研究就失去了应有的客观性、公正性和科学性。
第二,政策研究组织的职能不够集中。政策研究是一项研究、分析社会基本问题,为政策决策者解决这些问题提供可操作性政策建议的活动。政策研究组织的职能就是专心从事政策研究、政策分析、政策规划、政策咨询,为政策决策提供参谋、智囊服务。但我国现在的行政性政策研究组织,中央及部委的情况还比较理想,职能还比较专一,而许多地方性政策研究组织却不仅要进行政策研究,还要从事文秘、宣传等工作。据调查,在地(市)县级政策研究组织中,智囊型占30%,文秘型占20%,兼顾型占50%。这种职能的多样化严重导致了咨询职能的过分弱化,政策研究组织的智囊作用很难充分发挥出来。
第三,政策研究组织的研究方法较为简单。现代政策研究组织非常重视科学理论和先进方法的运用。尤其是现代公共决策理论、系统分析方法、网络理论、对策论等理论和方法倍受青睐,为提高政策研究的水平起了十分重要的作用。而我国的行政性政策研究组织特别是地方性政策研究组织所采用的基本上还是一些传统的研究方法,已远远不适应现代社会的需要。一是以定" 性分析为主,多使用定性分析方法和简单的定量分析方法,定性分析与定量分析的结合研究还停留在较低的水平上;二是规范性研究方法多于实证性研究方法;三是方法应用不平衡,在中央及各部委和发达省份的政策研究组织中,政策研究运用的方法比较多,而且效果也比较好,但在不发达省份和地(市)县的政策研究组织中,政策研究方法往往比较简单;四是方法应用的基础条件不理想。
第四,政策研究组织的人员素质需要提高。改革开放以来,我国行政性政策研究组织的人员素质有了一定程度的提高,但仍有差距:一是知识水平分布不合理,上高下低;二是知识结构不合理,学人文科学的多,学经济、信息等专业的少,自然科学或工程技术类更少;三是研究人员梯队构成不合理。另外,工作环境不佳、地位待遇不高,以及研究成果不受重视、研究缺乏独立自主性等,也挫伤了部分政策研究人员的积极性和创造性,这也是导致行政性政策研究组织往往难以吸引并留住优秀人才的一个重要原因。
三
随着由计划经济体制向社会主义市场经济体制的逐步转变,以及决策方式由传统的经验决策向现代的科学决策的转变,政策研究组织必将在我国社会经济生活中日益起着越来越重要的作用。行政性政策研究组织是我国政策研究组织的主体。为此,我们要认真总结经验,切实采取有效措施,进一步促进我国行政性政策研究组织的不断完善和健康发展。
第一,合理调整政策研究组织的现行体制。目前我国行政性政策研究组织条块分割严重,部门所有突出,各自为政明显,以及“秘书班子”化的一个重要原因,就是由于现行体制的制约。在现行体制下,行政性政策研究组织只能围绕着党委、政府以及首长指令工作,极少有时间进行自己的独立研究。因此,要充分发挥这一政策研究组织的参谋、咨询作用,首先就必须改革这种不合理的体制,该合并的合并,该调整的调整,该保留的保留。国家要加强对政策研究组织的总体设计和协调运作,特别要以制度的形式将其与事务性或行政性机构划清界限,明确职责。行政性政策研究组织也要扩大与学术性政策研究组织、民间性政策研究组织的交流和合作。只有这样,政策研究组织的功能和作用才能得到有效的保障和充分的发挥。
第二,充分保障政策研究组织的自主权和独立性。在国外特别是西方发达国家,思想库大多是有自主权的研究机构,他们自由接受委托,独立进行研究,不受他人的约束和限制,因此能比较客观、公正、准确地进行各项咨询研究,同时其研究人员也要求具备服从科学的精神和追寻真理的品质。实践证明,确保研究的自主权和独立性是政策研究、政策咨询取得成功的一条重要经验。而我国现行的行政性政策研究组织大多属于机关的一个行政部门,这种状况虽有优势,也有弊端。因此,我们要想充分发挥政策研究组织的参谋智囊作用,真正实现决策的民主化与科学化,就必须认真采取切实有效的措施,千方百计地保证作为政策研究主体的行政性政策研究组织的研究活动的相对自主权和独立性。
第三,不断丰富政策研究组织的研究方法和手段。西方著名思想库的政策研究与咨询的一条成功经验是,非常重视基础理论和方法的研究,不断采用先进的研究方法和手段,以促进实际政策研究水平的提高。在西方,公共决策或政策研究早已成为一门科学,西方的思想库及其它政策研究组织也已总结出一套比较成熟的政策研究或公共决策的理论、方法和技术。因此,为克服目前我国行政性政策研究组织研究方法简单、研究手段不足、研究技术落后的弊端,必须大胆借鉴国外公共决策和政策研究的先进方法、手段和技术,同时要进一步加强对公共决策、政策研究的基础理论及方法论的研究,并不断提高学术水平,为出高质量的政策研究成果提供理论基础和方法保障。
第四,努力提高政策研究组织的整体素质和水平。政策研究是一项综合性极强的高智力工作,对研究人员具有很高的要求,不仅要求他们要“专”,而且更要求他们要“通”。政策研究人员的素质,是影响政策研究组织声誉、政策研究成果质量和政策咨询活动成败的关键因素。因此,努力提高政策研究人员的素质和水平,切实加强政策研究人员的选拔和培养,是我国行政性政策研究组织进一步发展、壮大和完善的一项紧迫任务。
为此,一要进一步健全人员培训机制;二要进一步完善人员交流机制;三要进一步建立人员兼职机制;四要进一步优化人员结构配置;五要进一步吸纳高素质的人才。而且,创造条件吸纳一批高素质的各专业的优秀人才,组成精干的政策研究队伍,又是当务之急。
