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浅谈财政专项资金效益审计的重点及方法

发布人: 谜语网 发布时间:2015-10-02 字体: | | 打印文章

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[摘 要]本文从财政专项资金项目的申报立项、资金流向、管理活动、制度运作、资金使用、效益产出等方面的审计探讨了财政专项资金效益审计的重点 内容 与 方法 ,提出了开展财政专项资金效益审计的一些新思路。

[关键词]财政专项资金;效益审计;重点内容;方法

财政专项资金效益审计应是对申报立项、资金流向、管理活动、制度运作、资金使用、效益产出等环节的全过程全方位的系统审计。笔者试对财政专项资金效益审计的重点及方法谈一些粗浅的看法。

一、财政专项资金效益审计的重点

(一)申报立项审计

通过调查、观察、 分析 等方法,做好对财政专项资金项目建议书、可行性 研究 报告及项目概预算的审计评审。一方面审查立项的可行性,即申报立项是否进行了可行性研究,背景是否真实,建设条件是否落实,可行性研究内容是否完整,技术 经济 论证是否切实可行,是否符合当地 自然 条件(资源、地理和环境)、调优经济结构、技术经济支持能力、 社会 发展 实际、市场前景和可持续发展的要求。有无虚假、重复申报立项的 问题 ,有无随意、盲目申报立项,有无违背 科学 规律 、忽视和谐发展和长期发展、造成效益低下的问题,是否存在项目半途而废、损失浪费的问题。另一方面审查项目概预算的经济合理性,即是否体现科学、可行和节约的原则。涉及工程建设的还应审查工程设计概算和施工图预算编制是否合规、正确,包括内容是否完整,所依据的设计资料、设计图纸及变更资料是否齐全,是否做到切合实际、技术先进、经济合理,概预算定额与标准是否合规,套用是否正确,有无高估冒算等现象,取费基数与标准是否正确,市场价格与预算价格是否正确等[1].

(二)资金流向审计

审计中首先从资金来源渠道入手,摸清所审财政专项资金的性质、主管部门、来源渠道、规模、构成及具体用途,为深入审计做好准备。如对通过上下级财政结算拨入的专项资金,可审查年度财政结算表、指标账、与上级往来及上级财政部门下达的指标文件、项目批件等资料;对非财政部门主管的其他专项资金可去相关主管部门调查。其次了解主管部门资金管理、分配方式及拨付渠道。重点核对主管部门所分配的资金与使用单位申报的内容是否一致,是否按规定及时下达分配指标,有无随意分配或“暗箱操作”的现象。 目前 各种专项资金拨付路径不够统一,有的通过各级财政拨至资金使用部门、单位,在国库直接支付下有的从财政直接拨至供货商和服务商,有的由财政部门通过主管部门层层下拨至相关部门、单位。在财政部门内部,一些资金也分别由各职能机构下拨,有的由国库机构拨至有关职能机构,实行报账代理核算和结算。拨款的结算方式也不统一,有的通过往来结算,有的直接拨给资金。三是以资金流向为主线,依据资金性质、指标、规模、用途、拨付路径进行跟踪审计。通过有重点地详查或抽查等方法,检查各环节应到位、已到位的资金数额是否真实及其到位的时间,揭示各级主管部门是否按指标、计划、进度或规定程序,及时、足额、规范地拨付资金,中间环节有无滞留、截留、挤占、挪用以及损失浪费,以致 影响 项目实施的情况,如用于弥补部门和单位经费、平衡预算、违规建设和购置小车等;检查地方应配套的资金是否配足,配套资金的来源是否真实存在,有无假配套的情况,如以物资、债务往来、劳务等抵项的现象。审计人员在必要时应向开户银行询证,检查银行存款对账单收付业务记录,揭示有无已收到的专款未经使用又违规流出使用单位的情况,若有,则应深入进行追踪审计[2].

(三)管理活动审计

管理工作的成效如何,直接影响到财政专项资金项目的效益。财政专项资金投入或使用后主要转换成四种形式:一是以货币形态存在和运作的基金,如 农村 合作医疗基金;二是一些有形的公共资产(设施)或法人资产(设施),如 科技 型设备、农业及水利设施,它们在形成过程中一般通过工程基本建设来体现;三是维持公共设施功能或正常运行所需的各种无形的耗费支出来源,如养护经费、路灯经费等;四是保障各类贫困群体生活以及村级基层组织正常运转的费用来源,如抚恤和救助资金、村级三项资金。有些资金在各个阶段会以不同的形式交替出现,如财政安排的一些科技三项费用先是形成科技创新基金,经使用后转换成科技型设备,以后随着有偿部分的回收又变成了科技创新基金。专项资金的专用性质和转换成的形式不同,决定其管理活动的特点也不同。审计中,要依据它们的性质、运作形式和特点,深入分析其内在属性、外在联系和发展趋势,从管理系统、管理模式、服务效能、工作质量、项目进度、执行政策及政策制定本身等各项关键的管理活动角度,抓住重要环节和控制点,开展管理活动审计。

(四)制度运作审计

目前财政专项资金拨付、使用中普遍存在的挤占、挪用、损失浪费、效益低下等问题,其根本原因是体制上的不完善、制度上的不健全和运作上的不规范。有的专项资金缺乏严密规范的管理制度,有的管理制度形同虚设,起不到应有的作用,有的管理制度背离公共财政的要求,管理职责分工不清、约束不严、监管不力,资金安排和分配缺乏按职责权限进行科学、公开、公正、公平的操作程序,有的资金条块分割、多头管理等等。审计中首先要运用公共财政 理论 、控制学、系统学等原理,审查相关部门、使用单位是否建立了规范有效的管理和内部控制制度,是否制定了资金使用和项目管理单位“五专责任制”(专项、专户、专用、专账、专人负责)以及跟踪反馈、绩效考评与奖惩制度,各种制度正常运作的保障措施是否健全有效。其次要通过调查、访谈、座谈会及查阅资料等方式,查明有无流于形式的制度和措施存在,评估制度、措施的执行程度。通过审计达到揭露问题、健全制度、规范管理、制衡权力、促进改革、提高效益的目的[3].

(五)资金使用审计

一是重点检查财政专项资金是否专用。从账证及票据等原始凭证入手,按照重要性原则,检查使用程序是否合规,各项支出有无严密的审批手续;票据是否合法,资金投放是否符合政策,支出内容是否真实,用途是否符合要求,有无截留、克扣、挪用、虚报冒领、擅自改变用途的情况,如违规用于补充办公经费,发放奖金、津贴和福利,项目之外购车、搞基建,擅自出借资金等问题。对税务等部门“代开”的运输、劳务等票据要重点检查是否以合法形式掩盖虚假事项和不实内容。要强化对白条支出、袋袋账、包包账的审计。二是使用过程是否体现合理、节约原则。检查各项支出是否精打细算,是否按期编制计划和办理申请报告,有无大手大脚、贪大求洋,随意扩大项目规模,提高建设标准,搞花架子,以致贻误整个项目建设的现象;所购物资是否必需,质、量、价是否合理,有无办理必要的验收、保管、领用手续,有无盲目采购、浪费资金的现象。当然,也要检查有无随意缩小规模,以便达到侵占专用资金的目的。各种非生产性支出是否严格加以控制,有无因占比过大影响到整体建设或生产。三是财政专项资金是否按照项目进度使用。能否满足项目质量要求,有无因付款不及时而影响项目实施、错过农时工期的情况,办理工程资金结算是否履行了必要的审计或审核手续。四是重视和加强对财政报账制核算的审计。防止 会计 核算与资金的实际使用情况相脱节。

(六)效益产出审计

财政专项资金项目完成后,应通过对所产生的效用特点、受益范围和所办事业生命力的强弱、预期目标的实现程度以及有关 经济 效益、 社会 效益、资源与生态效益等方面进行效益产出审计和必要的后续跟踪审计,以综合评价其项目效益。现行专项资金项目按功能和作用可分为公益性、准公益性、经营性三类。在审计及 分析 评价上,公益性项目效益产出审计的重点是以社会效益为主,对准公益性项目效益产出审计的重点既要立足社会效益,又要兼顾经济效益。对经营性项目效益产出的重点是以经济效益为主。同时,要牢牢坚持可持续 发展 战略,将资源与生态效益的分析评价融入三类项目审计中。在具体评价时,要注意:一是利用宏观经济与社会指标,如分析项目是否按期完成,运行后是否增加税收、解决就业、改善民众生产生活条件、拉动周边和相关产业的成长和区域规模经济的形成、提升抵御 自然 灾害能力、提高重大疫情防控能力等方面的情况,评价社会效益情况;二是利用财务、经济、技术能力指标,如投资回收期、获利能力、偿债能力、财务净现值等指标以及是否增加产业化程度、提高生产能力、增加产品 科技 含量和附加值等方面的分析结果,评价经济效益情况;三是利用项目对资源的消耗与利用以及是否符合环保法规、政策和标准,噪声、污染物等排放是否控制在规定标准之内、治理措施是否有效、改造生态的能力如何等方面的分析结果,评价资源与生态效益情况;四是对项目建成后涉及资产移交及后续管理、维护的,要用发展的眼光去分析评价,主要包括资产接收管理的主体是否合法及其管理能力如何,现行管理体制能否满足长远发展需要,运行收入与成本费用有无严重倒挂,使运行难以为继而无法长远发展。

二、财政专项资金效益审计的 方法

在审计方法上,财政专项资金审计要注意以下几个方面;

(一)选准项目

目前 专项资金主要分成以下几类:与“三农”有关的支农资金、扶贫资金、水利资金、农田建设资金、 农村 路桥及广电和电力建设资金、新型农村合作医疗基金,与发展生产力有关的科技、 教育 、技改资金,与人民生活有关的社会保障资金、初级卫生保健资金,与可持续发展有关的环保资金,与地方硬件建设有关的 交通 建设资金、城建资金(绿化、景点景观、公共设施运行资金)[4].审计选项时要权衡利弊,统筹兼顾,突出重点,充分考虑现有审计资源条件、审计人员有限的经验和能力、审计成本等因素。主要选择一些政策性强、对经济、社会、发展 影响 大,或损失浪费严重、易受政府关心和社会关注、关系群众生产生活,且简单可行、易于操作和评价的重点财政专项资金[5].

(二)整合资源

效益审计是一项全新的工作,审计机关要加强组织领导,投入精兵强将,选调补充一定数量的非财务审计人员如管理、工程、环保等方面的专业人员,组成多兵种合成队伍,提升整体审计能力,必要时借调社会中介或内审机构人员共同参与;对申报立项可行性 研究 的评审和管理活动的审计,可特聘一些相关行业的专家去实施,以弥补现有审计队伍的知识面过于单一的不足。另外,由上级审计机关统一组织某一专项资金的“一条龙”效益审计,不失为一种好办法。可实现统一组织、集中培训和同步指导,共享审计思路、方法、技术等资源,便于地区之间的绩效比较与评价。

(三)广泛使用审计调查手段

审计调查可以极大地节约审计资源,提高审计工作效率,增加审计的可信度。

(四)评价要尽量谨慎客观准确

现阶段效益审计尚在摸索阶段,评价标准不够完整、统一。所以当前的效益审计评价应把握以下原则:一不能强求尽善尽美,贵在不断探索和实践,以此达到逐步提高和完善的目标;二不能要求面面俱到,应突出影响大、起决定作用的重点环节;三评价要尽量客观、全面、准确,充分发挥预防性、建设性和借鉴性三个作用[6].

在进行专项资金效益审计具体评价时要尊重事实、切合实际、恰如其分,肯定成绩,指出不足,切忌不着边际,牵强附会,缺乏针对性,重点不突出。专项资金效益审计可以从立项是否恰当、资金分配是否公平、合理,管理是否有效,资金使用是否节约,效率和效果如何等方面作出重点性地审计评价。就目前而言,这种评价可以是对所审的全部或部分重要事项的评价,也可以突出对经济性、效率性、效果性某一方面的评价。要特别把握一点,评价标准与审计事项越密切,评价结果越可靠。在对未来效益的审计评估上,既要进行趋势分析,更要注重不确定性因素分析。

[ 参考 文献 ]

[5]李雅红。扶贫资金效益审计的思考与探索[J].中国审计,2003(8):3639.

[6]齐国生。效益审计 内容 问题 探析[J].中国审计,2004(9):4041.

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