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我县农村综合改革实践与探讨
农村综合改革是党中央、国务院针对新时期我国农村面临的新情况、新形势做出的一项重大战略决策，是农村税费改革的继续、深化、延伸和发展。应该说，与农村税费改革相比，这次改革涉及面更广、情况更复杂、任务更艰巨、时间跨度也更长。农村综合改革在我省已全面展开，xx县紧跟步伐，并在贯彻落实上下功夫。本文对近年来我县农村综合改革进行了综述，并对下步如何深化农村综合改革进行了思考。
一、我县农村综合改革的进展情况
（一）乡镇机构改革
1、推进乡镇机构改革
为深入推进农村综合改革，根据上级有关精神，以加强党的执政能力、巩固基层政权、完善社会主义市场经济体制的要求，转变职能、理顺关系、创新体制机制、完善服务功能为指导思想。以坚持职能转变，坚持精简、统一、效能，坚持权责一致，坚持开拓创新，坚持依法行政为原则。县委、县政府制订出台了《推进乡镇机构改革实施意见》，推进乡镇机构改革。20xx年11月，县委县政府建立了由县委书记挂帅，县长任副组长，县其他班子成员及各部门负责人为组员的领导小组，加强对乡镇行政区划调整工作的领导，稳步推进行政区划调整。
2、推进“中心镇培育工程”实施
为全面落实科学发展观，推进社会主义新农村建设，创新以城带乡体制机制，最近，省政府出台了《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》，明确提出“中心镇是统筹城乡发展、建设社会主义新农村、走新型城市化道路的重要节点，是发展县域经济的重要载体，是就近转移农村人口的重要平台。”并明确了指导思想和目标。指出了“加强规划编制和管理、加快特色产业培育和集聚、加快社会事业发展、加快基础设施建设”为中心镇培育工程的主要任务。为此，我县全面贯彻《意见》精神，精心谋划，大力推进了“中心镇培育工程”的实施。建立了以常务副县长为组长，各相关单位具体负责人为成员的中心镇培育工程领导小组；发改局协同人大财工委深入中心镇调研；拟出了中心镇培育实施意见的草稿。
（二）实施义务教育经费保障机制改革
为落实科学发展观，把教育发放在优先发展战略地位，强化政府对义务教育的保障责任，解决制约义务教育发展的经费投入等问题，科学合理配置义务教育资源，巩固和提高九年义务教育水平，加快义务教育事业发展。我县自20xx年起全面实施义务教育经费保障机制改革，成立全县义务教育经费保障机制改革领导小组，出台实施意见。包括全部免除义务教育阶段学生杂费；做好家庭经济困难学生资助工作，对不同类型的困难学生实行不同的资助政策；提高义务教育阶段中小学日常公用经费保障水平；建立义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制；巩固和完善义务教育中小学教师工资保障机制等五项内容，并以加强组织领导；落实分担责任、强化预算管理；坚决制止乱收费、加快推进教育综合改革、强化监督检查；加大宣传力度等措施，保障义务教育经费保障机制改革全面、顺利的实施。
（三）改革财政管理方式
1、加强乡镇财政管理
为进一步加强乡镇财政管理，规范乡镇财政收支行为，缓解乡镇财政困难，防范和化解乡镇债务风险，维护农村基层政权和社会政治稳定，促进县乡经济和社会持续协调健康发展，县政府制订了《关于实行“乡财乡用县管”财政管理方式的实施意见》。以乡镇财政的“三权”不变为原则：即预算管理权、资金所有权和使用权、财务审批权和会计主体法律责任不变的原则，实行预（决）算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管的财政管理方式。推进乡镇财政管理的改革。
2、出台农业专项资金项目管理办法
为加强县级农业专项资金项目管理，规范项目建设管理程序和行为，增强农业专项资金分配、使用的科学性和公正性，切实提高农业专项资金的使用成效，依据上级有关规定，结合我县“十一.五”农业发展规划，县政府制订出台农业专项资金项目管理办法，并以依法管理、扶优扶强、重点扶持、品牌战略、不重复扶持为原则指导管理办法实施。
（四）积极探索农村风险防范机制建设
去年，我县被省政府确定为试点县在全国率先开展了政策性农业保险试点工作。根据省委省政府统一部署，年底县委、县政府又决定在我县全面开展政策性农村住房保险工作。为加快推进两项保险工作，我县相应成立了由各相关单位组成的县政策性农业保险工作领导小组和县政策性农村住房保险工作领导小组，加强对政策性农业保险、政策性农村住房保险工作的领导和协调。由县发改局担任县政策性农业和农房保险工作领导小组办公室职能。
为此，县发改局做了大量的前期准备工作。协调了民政、财政、公安、建设、人保、国土等单位就政策性农房保险工作进行研究讨论，深入乡镇进行摸底调研，对我县近年来的自然灾害情况进行了统计和分析，制订了我县开展政策性农村住房保险工作实施方案
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；制定了领导小组各成员的职责分工；协调成立了五个督查组，按照拟定的督促检查方案，分赴各乡镇，对政策性农房保险工作情况进行督查，确保了任务的按时完成。自20xx年12月18日召开政策性农村住房保险工作动员大会至20xx年1月底，仅用40天时间，就完成了市定目标任务。共完成保费收缴计172.5万元，参保农户11.5万户，占全县总农户的93.1%。参保农户数在全市占到五分之一（22%）。20xx年5月18日，我县又组织召开了政策性农业保险试点工作会议，对20xx年度工作进行了动员布置。按照省、县两级政策性农业保险试点工作会议精神，今年的试点工作，省、县两级政府制订的政策基本保持不变，我县继续以水稻、生猪、鸡、鸭、大棚蔬菜五个品种为参保对象。
（五）农村卫生改革
1、推行乡镇卫生院租赁制，搞活农村卫生运行机制
20xx年以来，我县9家乡镇卫生院（分院）进行了以“动产拍卖、不动产租赁”为核心的运行机制改革。租赁后的卫生院坚持公益性卫生事业性质不变、行政隶属关系不变、承担医疗卫生防保服务职能不变、职工身份性质不变、政府对卫生院实行补助政策不变。
改革后，由于租赁者掌握了经营自主权，经营模式更为灵活，经营者舍得投入，院容院貌极大改善，职工积极性得到了充分发挥，工作热情和服务态度明显好转，真正变成了以院为家，群众反映普遍良好。实践证明，此种改革模式有利于社会资金融入卫生事业，适合经济欠发达地区卫生事业发展的需要。近几年此项改革也得到了进一步发展、推广。
2、改革防保管理体制，健全基层防保网络
面对非典防治暴露出的公共卫生薄弱环节，20xx年，县政府召开县长办公会议进行专题研究，出台了《xx县乡镇防保工作管理暂行办法》，安排80万元防保专项经费，24个乡镇、仙都农管处均成立公共卫生工作领导小组，设立防保站，县卫生局通过公开考试考核选聘70多名防保人员，经培训后持证上岗，624个行政村分别确定防保工作联络员。防保体制改革的实施，使我县公共卫生工作走上了一个新起点，使各级党委政府高度重视、防保人员的责任感明显加强、防保队伍素质大幅提高、县乡（镇）村三级预防保健网络得到了健全完善。
（六）农村金融改革
1、农村信用合作社改革
20xx年5月，改制后的xx县农村信用合作联社挂牌营业。经过两年来的发展，信用社在完善法人治理结构（“三会一层”社员代表大会、理事会、监事会、高级管理层）、强化约束机制、提高资本充足率、降低不良贷款比例、制定完善各项内控管理制度等方面取得了显著成效,并于近期通过丽水银监分局xx办事处和人行xx县支行的考核，完成1393万专项中央银行票据兑付。
2、全面推进“三位一体”农村新型合作经济
为进一步加快我县社会主义新农村建设步伐，全力构建社会主义和谐社会，根据省委、省政府提出的“积极探索农民专业合作、供销合作、信用合作‘三位一体’的农村新型合作体系”的总体部署和试点工作要求，20xx年，县委、县政府决定全面推进我县发展“三位一体”农村新型合作经济工作。县委、县政府成立xx县发展“三位一体”农村新型合作经济工作领导小组，并制订实施意见。
同时，县供销合作社和国有资产经营公司共同组建新合农信担保有限公司，分担了信用联社支农资金的风险，而且减少农户和专业合作社在贷款手续上的麻烦，减轻农民贷款在农村房屋、集体土地无法抵押以及无大额固定资产抵押的困难，切实解决农民贷款担保难的问题。
（七）农村保障机制改革
1、新型农村合作医疗制度建立完善
新型农村合作医疗制度是一项真正让农民看得起病，看得好病，使医疗服务真正做到便民、利民、取信于民的民心工程。20xx年新型农村合作医疗制度在我县全面推进，县委县政府高度重视，成立专门委员会，深入调查研究、深入开展政策宣传、严格医疗机构管理至年底，我县共发动28.86万群众参加新型农村合作医疗，占全县农民总人口的72.66%，行政村覆盖率达到100%；共筹集资金1154万元。
根据全省城乡社区卫生工作暨新型农村合作医疗会议和浙江省人民政府办公厅《关于进一步完善新型农村合作医疗制度的意见》要求，从20xx年起，各县（市、区）的筹资标准不低于60元。我县对此高度重视，立即着手今年的筹资标准及信息化建设工作。经过深入调研，县政府确定了今年的xx县“新农合”人均筹资70元目标。
同时，县卫生局、人劳社保局抓紧开展了全面的调查摸底工作，在反复测算论证的基础上，草拟了新的报销方案和《xx县新型农村合作医疗五年发展规划（20xx-20xx年）》，新报销方案及《五年规划》已下发到部分乡镇进行讨论，在通过市卫生局和县政府的审核后开始实施。
20xx年xx县参加新型农村合作医疗的农民337896人，参合率为85.4%。至6月底，农民受益面从20xx年的2.18%提高到20xx年的40.7%，有效缓解了农民因病致贫，因病返贫现象的发生，受到了全县农民群众的普遍欢迎。
2、被征地农民基本生活保障制度推广完善
县政府于20xx年12月12日下发了《xx县被征地农民基本生活保障试行办法》，以“政府补助、自愿择档参保、终身受益”为基本原则，保障基金实行财政专户管理，专款专用，资金筹集采取个人缴一点、集体补一点、政府出一点的办法，让失地农民在60岁之后可按月领取基本生活保障金。县政府贴钱发放“技能培训券”，让农民持券享受免费培训，学一技之长。20xx年9月我县出台了《关于提高被征地农民基本生活保障金待遇的通知》，提高了保障金待遇，切实维护了被征地农民的权益。至20xx年底，我县已有4137名被征地农民参加被征地农民基本生活保障，基金收入3222万元，支出365万元，已有20xx人符合条件开始按月领取保障金。
二、深化农村综合改革的思路
综上所述，虽然我县农村综合改革取得了一定的成绩，但是有些改革的长效机制没有建立完善，有的改革正在试水、摸索，需进一步深化改革。现就如何进步深化改革谈几点思路：
（一） 把为人民服务，把维护广大农民群众利益作为首要目标。
深化农村综合改革，要坚持加强党的领导与群众路线相结合，充分调动广大农民群众和基层干部的积极性，把政策交给群众，使他们真心理解改革、真情拥护改革、真诚参与改革。要把发展好、实现好、维护好农民群众的根本利益作为深化农村综合改革的根本出发点和落脚点，在任何时候都不能违背农民的意愿、剥夺农民的经营自主权，让农民群众成为改革的推动者、财富的创造者和成果享有者，充分体现执政为民的本质要求。
（二）统筹兼顾，促进“三个和谐”。
深化农村综合改革要始终坚持“多予、少取、放活”的方针，按照统筹城乡经济社会发展的要求，不脱离农业抓工业，不脱离农村抓城市，走以城带乡、以工促农、城乡联动的路子，加快缩小城乡差距，促进城乡和谐、工农和谐、脑体和谐，实现城乡一体化发展。
（三）突出重点、点面兼顾、把握节奏。
农村综合改革的重点就是：以转变乡镇政府职能为核心，继续深化乡镇机构改革；以建立健全农村义务教育经费保障机制为核心，进一步深化农村义务教育管理体制改革；以增强基层财政保障能力为核心，继续完善县乡财政管理体制改革；以统筹城乡发展，完善为农服务新体系为核心，积极构建为农服务与农民负担监管新机制。农村综合改革涉及经济、政治、社会、文化等领域，在抓重点的同时，不能忽视其他改革，农村金融、农村卫生、农村保障等多方面改革以及长效机制的建立，也刻不容缓。农村综合改革是一项长期任务，既要力戒急躁冒进、搞形式主义，又要防止无所作为、无所事事。要在把握改革整体脉络的基础上，找准改革各个阶段、各个环节的工作重点和切入点，积极稳妥地向前推进。
三、深化农村综合改革的意见
（一）深化乡镇机构改革、农村义务教育改革、县乡财政管理体制改革。
乡镇机构改革的核心是转变政府职能。乡镇政府应着重强化为农村经济发展创造环境、为农民提供更多公共服务、为农村构建和谐社会创造条件三个方面的职能，把不应该由政府承担的经济活动和社会事务交给市场、中介组织和村民自治组织。各地要以乡镇机构改革为契机，按照依法行政和搞好为农服务的要求，积极创新农村工作机制。农村义务教育改革的重点是落实教育经费保障机制。要贯彻把义务教育工作的重点放在农村的方针，建立和完善“政府投入办学、各级责任明确、财政分级负担、经费稳定增长、管理以县为主”的农村义务教育体制，加快农村义务教育发展，让每一个农村孩子都有学上、都上得起学；要以全面推进农村义务教育经费保障机制改革为契机，加快教育部门自身的改革，不断提高教育质量和办学水平。县乡财政管理体制改革要以增强基层财政保障能力为重点。县乡新的财政管理体制框架，要体现财权与事权相匹配，以事权定财权，体现财力支出向公共服务倾斜、向基层倾斜；按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，不断增加对农业和农村的投入；进一步完善转移支付制度，增加一般性转移支付，规范专项补助，减轻基层财政负担；全面推进“乡财县管乡用”财政管理方式，增强基层政府履行职责和提供公共服务的能力。
（二）加快出台中心镇培育工程具体的实施意见。
中心镇是统筹城乡发展、建设社会主义新农村、走新型城市化道路的重要节点，是发展县域经济的重要载体，是就近转移农村人口的重要平台，所以中心镇的突破和成功，对整个农村综合改革具有很强的指导意义。中心镇产业的集聚能够给农民创造充分的就业机会，增加收入；人口的集中能使有限资源得到最大化的共享，避免重复建设；体制机制的创新能给广大农民提供更好的公共服务，可以为今后或者其他乡镇带来有益经验，少走弯路。同时我们可以借鉴龙游经验，在培育中心镇的基础上，开展中心村建设，直接扩大农民的受益面积。
（三）优化政府支农投资，吸收社会投资；加大投资力度、基础设施建设力度。
至20xx年我县政府支农投资总额约53400万元。主要用于农业基础设施建设、农村基础设施建设、扶贫开发资金、支援农村生产性支出。政府支农资金的投入广泛调动农民自主创新意识和生产积极性，农业发展明显加快，农村生产生活条件明显改善、农民收入明显增加、农村经济社会得到全面发展。但是也存在管理部门多影响工作效益和投资效益；项目交叉重复，给资金和项目管理带来困难，资金使用效率不高；资金使用分散，难以形成合力；资金到位中间环节多，使资金不能及时到位；地方配套难等问题。针对上述问题，我们一是要建立组织协调机制，成立领导小组加强沟通协调；二是要制订和完善综合性开发发展规划，充分发挥规划的指导和统筹作用；三是要规范项目管理程序，严格项目管理办法；明确部门指责，加强项目监管。以此优化政府支农投资，使支农资金用在刀刃上，发挥最大效用。
此外今后几年是农村综合改革的关键，要继续加大投资力度，确保改革顺利平稳进行。同时要鼓励和支持社会投资参与涉农建设，改善投资环境，改变目前单一的、直接的、无偿的政府支农投资方式，按照“谁投资、谁管护、谁受益、谁所有”的原则，改善农村基础设施产权制度，吸引社会投资，加强农业、农村基础设施建设。
（四）提高农民素质，加强对农民就业培训，促进劳动力转移。
培训“有文化、懂技术、会经营”新型农民，提高农民整体素质，增强就业竞争力，增加农民收入，推进社会主义新农村建设的一项有效举措，是构建和谐社会的关键，也是全面建设小康社会的重大任务。我县对农民就业培训人力财力投入都比较积极，政府也贴钱发放了“技能培训券”，让农民免费持券参加培训，但是总的来说针对性不强，实际效果不明显。和我县邻近的台州在就业培训和劳动力转移上进行了积极探索，并形成了四种典型形式，对我们有积极的指导意义。一是就地培训转移。二是异地培训转移，例：杭州市农广校接单，仙居县农业局组织了28名青年农民，参加杭州市农广校机电专业为期5个月的教育培训，经考试合格拿到就业和资格政府，经学校推荐进入杭州汽轮机厂等大中型企业上岗就业。三是就地培训扶持转移，政府进行宣传，邀请专家讲课解惑，对经过培训合格的人员颁发证书，并为其联系创业贷款。四是院校教育培训向企业推荐就业。五是校企结合，定向培训转移。具体运行方式是培训机构主动与企业用人单位联合，根据用工企业的需要，确定专业工种，组织农民参加培训，培训考核合格后，全部进入企业工作。培训经费由政府扶持为主，企业承担一部分。这种形式的最大优点是就业率高，使政府扶持的资金得到有效的利用，便于培训经费的管理。 总结上述五个典型给了我们三点启示。一是党委、政府重视，部门支持是关键；二是组织农民培训转移要因地制宜、因人制宜。因地制宜，就是要了解农民的就业意向，了解当地的就业特色项目，加以引导和扶持；因人制宜，就是要根据农民的文化程度，选择不同层次的培训项目；三是农民培训要注重实效，始终坚持以提高就业率为目标。
（五）大力发展现代农业
我们一直在强调工业建设，但是一个国家不可能无农唯工。工业建设需要高科技，农业发展也离不开现代化。从我县目前情况来看一是农业生产水平、农产品层次较低；二是农村外出务工人员增加，特别是青壮年比例较大，一些偏远乡村，留在村里的基本上是老人。农业变成了副业，农业劳动力老龄化，农业生产副业化的趋势明显。因此我们一是要在确保粮食与食物安全的基础上，发展经济作物等高附加值的种养业。二是以农产品加工业为重点，向农业产后领域拓展和延伸。在产业布局上，逐步将农产品加工业由城市转向农村；在结构上，要大力支持发展现代食品工业、饲料工业等；在政策上，应积极鼓励和引导农村的农产品加工工程的建设；在技术上，应大力开展多层次的技术开发和研究，大力应用当代高新技术；在产品上，要向高质量、高档次、高附加值方向发展。三是推进专业合作组织建设，认真贯彻《农民专业合作社法》，积极鼓励支持农村各类合作组织的发展，提高农民自我服务能力和农业组织化程度，推进农村经营体制创新。建立农民合作经济组织发展的政策支持体系。完善内部治理机制，通过与大专院校、其他合作组织联合，拓展其教育、研究、培训、咨询功能，加强农民合作经济组织能力建设。四是要从调整国民经济布局和工农关系，城乡关系着手，把城乡居民收入差距拉大局面扭转过来，并加强工业反哺农业，给农民以有利可图、发展市场经济的有利宏观环境。五是以保护农业自然资源和环境为重要基础，建立现代农业可持续发展的支撑体系。
（六）加强对改革重点难点问题的调研。
随着农村综合改革的不断推进，农村出现了不少新情况、新问题，有的是过去长期积累下来的，有的是随着改革的深入逐步显现出来的，下一步要结合改革中的重点、难点问题（比如建设现代农业的目标已经提出来，但与现代农业相适应的健全的市场结构、土地制度、金融支持制度建设还比较滞后等），有针对性地开展调查研究，摸清情况，找准问题，提出解决问题的措施和办法，供领导决策参考。
推进农村综合改革，是社会主义新农村建设的重要任务，是一次重大的制度创新和社会变革，不仅是经济领域的改革，而且涉及政治、社会、文化等领域，意义更深刻，任务更艰巨。我们要坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，牢固树立和全面落实科学发展观，充分认识农村综合改革的重要性、艰巨性和长期性，切实把思想和行动统一到中央的决策和部署上来，把农村综合改革放在更加突出的位置，克服困难，创造性地开展工作，为建设社会主义新农村、开创农村经济社会发展新局面而努力奋斗。
