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公安局推行农村警务改革经验交流材料
在当前和以后相当长一段时间内，三农问题仍将是影响我国社会政治稳定的一个主要问题。农村和谐与否，是构建和谐社会的关键。农村治安形势好坏是和谐农村的一个首要标志。当前全国正在掀起建设社会主义新农村热潮，在新形势、新条件下，如何建立维护农村治安稳定的防护网，构建社会主义和谐新农村，是我们公安机关当前面对的一个首要的紧迫任务。下面就推行农村警务改革，打造适合新农村的警务机制进行浅尝探讨。
无庸讳言，当前我国的治安形势不容乐观，特别是农村的治安形势非常严峻，有的地方已经达到人民群众反映强烈，非整治不可的地步。造成这种状况，既有客观因素，也有主要因素。客观上，改革开放以来，我国经济长期持续快速增长，使我国从贫穷的国家快速向小康社会过渡。国内外专家的研究发现，当一个国家的gdp达到人均1000美元时，整个社会正处在从贫穷国家向发达国家的转型期，各种社会矛盾冲突激化，导致整个社会处于动荡不安中，特别是社会治安会处在一个不稳定期。具体典型例如巴西。我国当前正处在gdp达到人均1000美元时期，各阶层、团体、个人对利益的追逐达到白热化的程度，整个社会正处在利益重新分配的关键时期，从而引发各种各样的矛盾冲突。壁如在农村，以前丢荒无人理彩的土地、山林，由于经济发展造成升值，加上村民的思想从以前小农经济的追求衣食无忧向求富心态的转变，现在则变成了香饽饽，从而产生了大量的土地、山林纠纷和宅基地纠纷。有个人对个人的，有小集体对小集体的，甚至有村对村、乡对乡、县对县的。以前以服从国家利益、集体利益为重，自觉服从国家、集体的决定，现在则以个人利益为重，不服从国家、集体的决定，漫天要价，胡纠蛮缠，甚至激烈、暴力对抗，造成现在大量的征地、拆迁纠纷。在城镇，以前汗涝保收的工厂、企业，随着改革的深入，一些企业重组、改制、倒闭，引发了许多的利益纷争。加上社会生活保障体制不健全，下岗职工、失业城镇居民的生活保障无着落，进城务工农民的权益维护等等引发众多的社会问题。
主观上，我国进入改革开放以后，国家处在经济上追求高速增长而不计其他，个人追逐利益最大化而不顾一切的氛围中，一些需要坚持和加强的制度和方法没有坚持，甚至放异了。而一些要坚持不懈地禁止和打击的东西地放松了，或任其泛滥。壁如公民的法制教育，道德建设，不是加强而是放松了，仅有的也形同虚设。比如以前的违法分子公开处理大会，公判大会，到处张贴法院审判公告等做法，既有力地震慑违法犯罪，也对人民群众起到强大的宣传教育作用。改革开放后，由于考虑到违法分子的人权问题，这些过去行之有效的手段取消了，但却没有其他办法来代替。壁如社会治安管理，随着经济的快速发展，人口增长，城市扩大，出现了各种各样的新问题、新矛盾，而我们对各种社会治安形势的针对性研究却未得以加强，甚至出现脱节的现象。经济的发展，社会的转型，要求大力加强社会治安管理的研究投入，但目前却非如此。以某县为例，从1980年至今，社会生产总值增长近二十倍，财政收入增长近18倍，案件发案率增长近二十倍，而公安局的民警编制从八十年代至今还是维持不变。八十年代公安民警是满编的，而随着民警队伍的退休、减员，至尚缺编18人，至今尚存在只有2位民警的派出所。在经费投入上也远远无法满足当前维护社会治安，打击违法犯罪需要。在增加警察编制上，由于警察编制是由中央管理的中央政法编制，二十多年来无法增加一个警察编制。在录用警察方面，由于受财政困难制约，多年来虽屡次招收民警，却未有一次一次性录满编制额。而其他一些部门，有的干部职工整天一张报纸，一杯茶，下乡检查检查，其编制有增无减，人员满编甚至超编。从这些现状可以看出，多年来，从中央到地方政府对社会治安管理方面的重视不够。
正是由于当前社会正处于转型期，各种思想、思潮兴起，交织缠绕，无法理清，对立法机关、政府机关、司法机关产生了巨大的社会压力，致使执法活动受到各种影响。如执法与人性化问题，执法与对待弱势群体问题，严格执法与人权维护问题，依法行政与维护群众权益问题等等。这些问题得不到平衡，在执法中就出现偏差。比如目前全国关注的“同命不同价”问题。在交通事故处理中，现实上不同国家，不同地方，不同人群的收入是不一样的，对事故伤亡人员的损害赔偿在不同国家，不同省市，农村与城镇居民的赔偿额也是不同的。最高人民法院12月4日出台的《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》对此作了明确规定。但从理论上讲，人的生命是无价的，交通事故人员死亡后，城镇居民和农村居民“同命不同价”就显得不公平。那么在执法上该如何平衡这个问题。比如在当前的征地拆迁等工作中，一方面是公共设施用地征地，标准是政策规定的，一方面是国有土地、集体土地承包方高价索偿，而社会舆论大多倒向承包方的权益维护，而忽视了国家利益、公共利益和法
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律权威。又比如，陕西汉阴县的邱兴华杀害10人案，满天铺地的都是同情邱兴华和家属的报道，都是为邱兴华家属捐款和为邱兴华做法医鉴定以求为其免责的呼声，而忽视被害10人的无辜生命和遗属的孤苦无助，轻视司法机关在审理此案上的专业精神，给司法机关施加了强大压力。虽然邱兴华最终被依法执行死刑，但给司法机关造成的影响却是深远的。还有当前公安机关在警务机制的建设上远远没能跟上时代的需要。警力配置不尽合理，执法程序不够规范，对新形势下出现的各种违法犯罪行为的针对性研究不到位，防控手段单一。一些法律法规对执法行为的规范不明确，给民警执法上带来许多顾虑和压力。这些问题的存在削弱了公安机关在打击违法犯罪，维护社会治安稳定方面的能力。
在当前全国社会治安的大环境下，我国农村社会治安主要存在以下几个方面的特点：
一、农村法制教育，道德教育缺失，农民的法制观念淡薄，道德意识退化
以前在农村的电影巡回宣传，法制宣传窗，农村文艺巡回演出等农村法制、道德教育行之有效的办法，如今已了无踪迹，取而代之的是一些充斥暴力、黑恶英雄主义文化的电视、录像等。以前黄继光、邱少云等革命英雄人物形象在农村深入人心，他们报效祖国，英勇献身的精神影响了农村的几代人。记得1979年对越自卫反击战的时候，广西各村动员支前民兵时，老少青年踊跃报名，到处涌动着一股保家卫国，为国捐躯的热情。而如今，在农村，金钱至上，谁横谁是老大的思想泛滥横流，到处是黄发、黑风衣等一些港台黑恶势力影视上的黑恶老大形象。在这样的环境下，有矛盾、纠纷，不是通过法律途径解决，而是打架斗殴，逞凶斗狠。一些土地、山林纠纷经法院一审、二审、再审也不服，自以为人多势众，集众毁坏他人庄稼，公然与政府、司法机关暴力对抗。这些现象的出现使农村治安状况逐步恶化。
二、农村基层治安组织面临崩溃的边缘，大多数已名存实亡
以前不涉及到杀人、强奸、故意伤害等恶性案件一般不会报到乡镇派出所，对于打架斗殴，邻里纠纷，土地纠纷，宅基地纠纷等大量的民事纠纷，基本上都在村一级的基层组织解决，由村治保主任、村干部等出面调解。如今，村一级的治保主任一职大多已没有人愿意做，有治保主任的也难以发挥作用，形同虚设。一方面近年来农村的民间纠纷大量增多，群众的维权意识增强，治保主任的素质、水平、能力已无法适应需要。另一方面许多纠纷的当事人把不利于自己的调解结果迁怒于治保主任和村干，产生了很多报复村干的行为。而绝大多数报复村干的偷砍村干果树，毁坏庄稼，给村干的牲畜投毒，往村干田地倒玻璃碎片等案件由于取证难而无法破获，村干又无法得到应有赔偿，致使村干承受巨大风险和压力而不愿意当。或即使当了也好事才做，难事则避开或不理。对民间纠纷的不及时调解处理，就会使矛盾纠纷激化，酿成激烈的冲突和严重后果。
三、农村的宗族势力有抬头的趋势
解放后，为维护本宗族利益，处理本宗族内部事务，等同于农村小王国的农村宗族势力土崩瓦解，取而代之的是为维护群众权益，代表农民利益的农村基层政权。但随着近年来农村大量的土地、山林纠纷，民间纠纷的产生，而农村基层组织在经济大潮中逐渐弱代，一些村民为争取本人或本村的最大利益，利用祭祖、聚会等一些活动，把村民聚集起来，逐渐形成新的有组织的农村宗族势力。宗族势力一形成，为本身利益，他们聚众械斗，哄抢土地、山林，甚至集众闹事，暴力抗法。近年来，许多的农村群体械斗、抗法事件就是由这些宗族势力组织发动和操纵的。逐渐抬头的农村宗族势力正在成为农村治安的一大毒瘤。
四、农村恶势力有逐步蔓延的趋势
当前，全国经济发展的过程中，城市与农村，东部与西部发展失衡，大量农民工往前城市、东部打工。由于这几年读书无用论又在农村抬头，许多的农民父母认为与其花钱让子女上学后也难以找到好工作，不如读完小学、初中就让子女外出打工。有的父母则是否读书随子女的意愿，造成农村许多小学毕业或初中未毕业的少年缀学。这些少年缀学后，外出打工年龄不达到法定打工年龄，达到年龄了由于无知识文化，没有技能，难以找到工作，找到的工作既辛苦，待遇又低，也不愿意做。加上现在农村生活水平大大改善，不愁吃穿，所以这些不读书又不打工的少年在农村逐年增多。通过对农村的观察，我们发现，目前在农村除了老人，女孩子绝大部分外出打工，而整天在乡村闲逛的绝大多数是十几至二十岁左右的少年。这些不读书、不打工、不干农活的农村的少年整天无所事事，逐渐就纠集在一起，有的以村为单位，有的以屯为单位，有的多个村屯联合起来，结成团伙，逐渐成帮成派。他们学习影视片的黑恶势力的做法，实施盗窃，打架，斗殴，开设堵场，放高利贷，敲诈勒索，欺行霸市，收取保护费等违法犯罪行为。这些农村恶势力逐步蔓延，有的甚至插手农村基层政权组织，利用村民委民主选举等机会，通过非法手段当上村干部，进而利用村委和村民掩护从事违法活动。通过调查发现，当前农村违法犯罪活动中，未成年人和二十岁左右少年作案的比率大幅增长，他们已成为农村违法行为的重点人群。
五、农村中违法活动日益猖獗，有的成为违法活动的根据地，有的成为违法分子的藏身地
由于农村地广人稀，山深林密的特点，农民法律意识、道德观念淡薄，以及事不关已高高挂起的思想和害怕报复的心理，一些农村正逐步成为违法分子活动的天堂后。他们利用农屋、山林开堵场，放高利贷。他们从城市或其他地方犯案，藏身到农村。在农村，当警方打击的时候，他们方便躲藏，逃避打击。村民对于打击违法活动不配合，甚至为违法分子通风报信，打掩护，公然阻碍民警执法。由于线索少，取证难等因素，警方对农村违法活动的打击也一直处于难以开展之中。
六、农村的治安难点乱点增多，有的甚至成为一些村屯效仿的典型
一些地方由于历史的原因，村民团结，民风强悍，屡屡公然聚众抗法；一些地方由于多年来土地、山林纠纷，使村民聚在一起，结成一块，抱成一团。这些村屯自行约定了一些规矩，有事召之即来。比如，谁不参加村屯里的行动，全村人就孤立他，以后该户村民有红白喜事全村不帮忙等，以此要胁村民参加集体活动。对于这些村屯各级政府部门无法进村开展工作，比如税收、计生、牲畜防疫等，公安部门无法进村抓捕违法嫌疑人，如进去，则群起围攻。由于历史、地域的原因，以及各级政府和公安机关的层层顾虑，使这些管理失控的村屯得以长期存在，其他一些村屯也竞相前去取经效仿，在农村逐渐形成一些村中村，国中国。这种状况长期发展下去，将成为中国农村治安的重大隐患。
七、农村群众对农村公安机关的信任感和依存度下降，不满情绪日益升高
面对当前农村治安形势复杂，矛盾日益突出的现状，基层公安机关面临着警力严重不足，经费无保障的窘境。农村群众报警后，热切盼望的就是公安机关能及时出警，能为他们作主，讨回公道。但大量的警务却依赖仅有的几名民警来解决好是不现实的。比如一个乡镇派出所同时接受几起报警，出警的警力就调配不过来。有时旧警情未解除，新警情又来。能及时出警了，但天天时时忙于出警，没有时间调查处理案件，群众同样心中有怨气。有限的警力，还要应负各种各样的教育，检查，评比等，有永远做不完的台帐，永远整不完的档案，令民警不堪重负。据基层民警反映，多年来，年年有教育，有活动，动则要求三四万字的读书笔记，多少篇不下多少字的心得体会，有多少个学习会议记录。年年有建设，有检查评定，几十本的工作台帐，令基层民警望而生畏。一个一般的治安案件，那怕是处罚一、二佰元，也要整二十多份材料，花费大量的精力。基层民警说，不但工作累，心也累。农村群众说，报警了也处理不了，不如不报警，求警察不如求自己。甚至一些群众说民警收了别人的好处，不为他们主持公道。同时近年来频频发生的公安民警被袭击事件，也让一些村民感到公安民警连自己也保护不了，更不可能保护到他们。长此以往，农村群众对基层公安机关失去信心和耐心，信任感和依存度逐年下降，不满情绪也日益升高。
对当前农村日趋恶化的治安形势，我们公安机关必须转变思想，积极探索农村警务机制改革，主动出击，对症下药，全力以赴地扭转这种局面。
一、全面改革农村警务机制，将公安机关的触角延伸到村、到屯。当前公安机关在乡镇所在地设立公安派出所总揽全乡镇的治安管理的模式已跟不上形势发展的需要。在现在人口流动快，信息传播快，交通快捷的时代，掌握信息，掌握先机，快速反应，就会取得掌控治安管理的主动权，大大提高破案的成功率。我们要提前掌握农村的治安动态，就必须把我们的力量布署到农村一线，布署到村、到屯。按照当前的实际情况，我们可以在社区、在村中设立农村警务室（警务站），派出包村（社区）民警定时到警务室办公，下各屯专访，方便群众报警求助，及时调解各种纠纷，化解各种矛盾，随时掌握各村屯的群众思想动态和治安动态。警务室民警只负责日常的接受报警，调解纠纷等活动，不参与案件的调查侦破工作，让他们有足够的精力下沉到农村一线。同时在村（社区）警务室设立法制宣传栏，利用案例、法律知识等进行法制宣传，重新占领农村法制、道德教育阵地。
二、整合农村基层组织的治保力量，建立农村治安管理的统一战线。在设立驻村警务室（站）的情况下，重新建立农村的治保力量。每村设一名治保主任，两到三名治安员。警务室与村治保员各隶属于不同部门，但共同办公，村治安力量在警务室指导下开展工作。这样既能壮大警务室的力量，警务室又可以给村治保组织提供强有力的支持。有条件的村（社区）还可以建立隶属于村委的村治安巡逻队，在警务室的指导下负责本村的治安巡逻防范工作。
三、开展打黑除恶活动，彻底铲除农村宗族势力，黑恶势力，严厉打击设场开赌、敲诈勒索等农村违法行为。面对农村日差猖獗的黑恶势力、宗族势力，公安机关要组织精干警力，采取各种手段方法，从挖积案入手，摸底排查，逐个打掉盘踞于农村的宗族势力和黑恶势力。当前农村群众对宗族势力和黑恶势力虽然深恶痛绝，但由于害怕打击报复或不相信公安机关能除掉他们，在此类案件中不配合公安机关破案，也不出来指证，甚至自身受到伤害也不敢出来举报。因此，必须从多方面入后，做深入细致的工作，寻找突破口，力争突破一些案件，进而扩大战果。盘踞于农村的宗族势力、黑恶势力不铲除，农村便无宁日。
四、调动一切可用之警力，对农村的治安难点乱点进行声势浩大的整治行动。一些治安混乱的村屯逐步成为与法律、与政府对抗的恶势力堡垒，他们把自己当成独立王国，抗税抗法，在村中肆意进行各种违法活动，独霸一方。他们的存在不仅影响农村社会稳定，甚至危害农村基层政权，危害党的执政地位。对此类村屯，要先从外部入手，秘密调查取证，把首要分子，中坚分子，有案底的违法分子先行外围抓捕，而后动用一切可用之警力，进村开展声势浩大的整治活动。整治要不留死角，不成功不收兵，向农村群众表明公安机关打击违法犯罪活动的坚强决心和强大力量。
五、加大农村基层公安机关的警力投入和经费投入，简化办案程序，减轻农村基层民警的负担。推行农村警务制度改革一个成功的关键是警力和经费投入。常言说“巧妇难为无米之炊”再完美的设计，再精密无隙的方案，没有警力和经费支持，农村警务改革开展不了，开展了也不会有任何成效。
按照目前农村派出所的警力配备，多的派出所有七至八名民警，少的三至五名民警，所管辖的村（社区）一般有十个至20个，按一警包两村都不可能。而且现有的警务装备和经费也无法满足建立村级警务室的需要。所以各级公安机关要大力争取各级政府把农村警务改革纳入建设社会主义新农村的活动内容之中，在增加警力和经费投入上给予支持。同时，也要根据实际情况合理调配警力，安排驻村时间，在警力无法立即到位的情况下，采取招聘协警员，把农村治保力量整合在一起的方法，以便于开展工作。要简化普通民事案件和一般治安案件的办案程序，减少一些不必要的教育、活动和检查评比，精减台帐，把基层民警从文山会海和材料堆中解放出来，使他们有足够的精力投入到农村一线的治安管理工作。
党中央提出了落实科学发现，构建和谐社会的奋斗目标，这是我们公安工作必须始终围绕的主线。在新形势下，我们公安机关要以开创性的精神，努力开拓公安工作的新局面。我们要以当前全国掀起社会主义新农村建设为契机，大力推行农村警务制度改革，打造农村治安防控体系，为构建社会主义和谐新农村创造良好的社会治安环境。
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