市事业单位改革与布局

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XX市事业单位改革与布局研究目前，绝大部分事业单位由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办，主要从事教育、科技、文化、卫生等社会服务活动，这就决定了事业单位有政府办，即主要由各级政府及其工作部门直接举办，有政府管，即事业单位的管理和经营活动均由其主管的政府直接控制，有政府养，即经费开支均由国家财政拨付。这种国家所有、国家经营和国家管理的模式，导致了政府和事业单位的一体化，事业单位基本上成为准行政组织。

一、我市事业单位的现状与布局我市事业单位大多分布在教育、卫生、文化、建设、广电、房产等社会服务领域，大致分为三类：一是行政执法管理类，二是生产、经营、服务类，三是社会公益类。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，事业单位产权主体单一,管理机制不活，缺乏自我发展的内在动力，缺乏市场竞争力，同时事业单位结构布局不合理、发展与需求脱节、用人机制僵化、部分事业单位功能萎缩等问题日渐凸现，这些问题的存在严重阻碍着社会事业的发展。

二、事业单位改革的必要性和改革的目标取向（一）改革的必要性

2、社会效益不高。由于事业单位总体上仍然由财政供给，且与行政管理部门的隶属关系没有根本上改变，因而一方面，政府对事业单位统得过多，管得过死，导致事业单位内部机制的不完善、影响活力和效益的情况仍然存在。在政府财力紧张的情况下，事业单位得不到足够的发展事业的经费，仅有的一点事业经费也主要为了养人，事业发展缺少必要的资金，从而使事业单位在从事本职工作时积极性不高，导致了事业单位服务社会功能的弱化、萎缩。另一方面，由于在对事业单位“放权”、“搞活”时对事业单位的根本性质缺乏明确的符合新型公共事业发展的定位，因而使不少事业单位热衷于通过各种方式甚至利用手中所执掌的行政权力去“营利”、“创收”，而弱化了公共服务。（二）事业单位改革发展的目标取向通过改革，实现事业单位的社会化以及运行的法制化和民主化。

1、事业单位的社会化。即要通过以政事分开为基本原则的改革，根据自身的性质和服务的基本内容，分清政府行政管理部门与自身的责、权、利，正确确定和理顺与政府行政管理部门的关系，成为在法律规范下从事社会公共服务和管理的自主活动的主体，而不再是政府的附属机构。

2、事业单位运行的法制化和民主化。随着事业单位改变与政府行政管理部门的行政隶属关系，成为独立的进行公共事业服务与管理的主体，不再靠执行行政指令来运行，为规范其行为的合理，保证公共事业的发展，就必须加强公共事业立法，建立和完善包括科学技术立法、教育法、文化法、卫生法、体育法等方面的公共事业法律法规体系。同时，作为进行公共服务与管理的社会组织，事业单位不仅需要在其内部进行法律的基础上民主化运行，更必须向社会公开，接受政府行政管理部门的监督和社会的监督。

三、事业单位改革存在的困难和问题我市事业单位的机构数量和从业人数相当庞大，涵盖教、科、文、卫等社会的各个领域和各个层面，但在职能性质、组织形式、活动范围、运行方式、资金来源、隶属关系等方面，彼此间的差别又很大，不同类型事业单位的改革要求和目标选择并不完全一致。几十年来本身积累的矛盾和问题不少，关系盘根错节，相对于行政机构而言，其改革情况更为复杂，难度更大，任务更艰巨。一是事业单位改革可能会引起社会的动荡和不稳定。我市事业单位改革不仅涉及470个单位和8913名从业人员，而且涉及事业单位机构布局的调整，管理体制的创新，运行机制的变化、职责利益的划分、组织机构的重建、人员编制的精简、人事制度和收入分配制度的改革等多方面、多层次的问题。这些都会给事业单位从业人员带来强烈震动。特别是改革所带来的人员结构调整，有一部分人要离开现有工作岗位。由于事业单位分流安置的渠道不畅，有相当多的事业单位甚至几乎无法安置，这一严峻的现实，必然会给改革带来一定的压力和风险。同时，事业单位的人员已经习惯了原有工作环境、工作方式和利益分配格局，如果要改变这一现状，使其重新适应新的环境，并非易事，有的单位转制改企，人员一夜之间从国家干部职工变成了企业职工，有的人被精简而下岗分流，有的正值壮年就要“退休”、“退养”，这样大的动作肯定会使一部分人的利益受损，如果解决不好，处理不妥，可能会引起社会的动荡和不稳定。二是事业单位转制改企，会引起国有资产的流失。事业单位转制改企，涉及国有资产置换、国有资产评估、国有资产授权经营等一系列问题，如果操作不当，就会造成国有资产的大量流失。但即使操作再得当，也会因现行制度的不完善，政策执行的不彻底，以及工作水平和方式等一系列主客观因素，国有资产存量也会受到不同程度的损失。我们不能因为事业单位改革而造成国有资产大量流失，但是我们也不能因害怕国有资产流失而放弃事业单位改革。三是事业单位改革会引起人才流失。我市的事业单位是各类高、精、尖人才聚集的地方。过去在计划经济的体制下，人才实行的是计划分配制，个人基本没有选择单位和职业的权力。因此，政府把相当多的高学历、高素质的人才都安置在事业单位。事业单位改革必然会使一部分人员对工作单位和工作岗位重新选择。在改革过程中，如果相关问题解决不好，就会造成现有队伍的不稳定和人才的流失。四是事业单位社会保障制度不健全，改革会让从业人员产生后顾之忧。长期以来，我们的各项事业一直处于低水平的发展过程中，全市470户事业单位中除57户自收自支事业单位参加了社会保险以外，其余513户事业单位从未参加过养老保险、失业保险和医疗保险。事业单位改革需要健全社会保障制度来支撑。以前，大多数事业单位是财政给多少钱，就用多少钱，几乎没有积累。现在突然要事业单位承受这部分负担是有很大困难的，“三险”问题解决不好，事业单位改革就难以深入下去，从业人员由于缺乏有力的社会保障而产生后顾之忧。

四、对事业单位管理体制改革的思考和建议在我市目前的社会政治经济条件下,选择什么样的改革目标,使之既不显得脱离实际而高不可攀,又不显得过于简单而一蹴而就,这对于事业单位改革的成效和成败具有至关重要的意义。事业单位改革绝不仅仅是为了精简几个机构、减少一些人员，更不是单纯地为了减轻各级政府的财政负担，而是通过改革建立一个能够与社会主义市场经济体制相适应的、精简高效、结构合理的现代事业组织体系。通过改革重新界定、调整和收缩公共事业职能的范围，将部分事业单位逐步推向社会和市场，使其向产业化、民营化、市场化和社会化方向发展。实现事业单位管理体制的创新，不断提升事业单位运行效率和公共服务水平，应当更有利于各项事业的发展和单位自身发展，更有利于改善和提高公共服务质量，推动经济发展和社会进步，尽可能满足社会各方面的需求。针对我市事业单位特点，结合我市社会经济现状，就我市事业单位改革提出如下建议：（一）建立新型的事业管理制度。一是要建立完善的事业法人制度，从法律上确认事业机构的非行政、非营利的性质，确立其非政府、非企业的独立的事业主体地位，严格规定其社会公益事业的发展目标，使其拥有必要的独立财产，具有必要的权利、行为和独立承担相应责任的能力，并且能以自己的名义，依法面向社会开展事业活动。二是改变单一的行政化的、陈旧落后的事业单位组织模式、建立多样化的、新型先进的现代事业组织，实现事业组织的创新。三是要改变过去那种国家统一所有、直接经营、统一管理的旧模式，建立科学民主的事业领导制度，取消事业单位的行政级别和行政隶属关系，采用科学公正的事业机构等级评估制度，建立新的事业组织领导体制。四是改革现行单一化的干部人事制度，建立公开、流动、公平、竞争和富有活力的新型人事管理制度，包括事业组织的用人制度、工资分配制度、考核晋升奖惩制度、社会福利与保障制度。事业单位人事制度改革实际上就是转换机制、聘用制就是由形式转换为内容的用人机制，改革是利益的再分配，就是要转换为新的分配机制，只有搞活用人和分配机制，才能取得好的改革成效。五是改变单一化的财政预算投资与经营补偿制度及相应的事业财务会计、审计制度、实现事业投资主体的多元化和投资方式的多样化。六是要改变单一化的行政直接管制各项事业的模式，建立多元化的事业评估与监督、管理制度，实现事业目标约束、事业人员编制约束、事业经费预算约束、事业财务审计与监督、评估约束、事业民主监督以及法律约束等多元约束与监督体系，以确保各项公共事业的健康发展。（二）坚持政事政企分开原则，实现事业单位分类改革。事业单位门类繁多，涉及面广，在社会生活中承担的职能、提供的服务和发挥的作用各不相同，可按照政事政企分开的原则，根据我市的实际情况，采取不同的改革与管理办法，才能使各类事业单位适应社会发展的需要，在社会生活中充分发挥应有的作用。依据事业单位的不同职能，将事业单位从整体上分成三大类别：一是行政管理执法类，二是社会公益类，三是生产经营服务类。当前，着力抓好行政管理执法类和生产经营服务类事业单位的改革，同时推进社会公益类事业单位的体制改革。行政管理执法类事业单位的改革要与深化行政管理体制改革相结合，与综合执法试点相结合。一是对以行政执法检查为主的执法机构，要按照两个“相对分开”的原则，即制定政策与监督处罚相对分开，监督处罚与技术检验、监测相对分开，实行综合执法。改革的重点领域是城市管理、文化市场管理、资源环境管理等，结合新一轮机构改革，调整合并行政执法机构，组建相对独立、集中统一的行政执法机构。二是对以承担行政管理事务为主的事业单位，要按照“清理、归并、精简、规范”的原则进行改革。对应由行政机关行使的职能，要交给行政机关；技术检验认定职能要由中介机构承担；经营服务职能转给企业承担；对职能相近或交叉的管理队伍予以归并或综合设置。三是对改革后保留的行政管理执法机构，如市容、环保、城建等方面的行政执法管理，使用行政执法专项事业编制，其工作人员依照公务员制度进行管理，经费来源主要靠财政供给；有执法收费的单位，严格实行“收支两条线”管理，严禁以罚代养。生产经营服务类事业单位的体制改革。生产经营服务类事业单位是以营利为主要目的，面向市场从事生产经营，为社会提供产品和服务的事业单位。通过转企改制，撤销事业机构设置，使其成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的法人实体和市场竞争主体。社会公益类事业单位的机构改革。承担国家交办提供公共服务的公益性事业单位，改革任务主要是“一改、二调、三建、四转”。“一改”就是改革主管部门对事业单位的现行管理方式，主管部门主要是政策引导，进行监督，管好领导班子，监管国有资产，使事业单位真正成为面向社会服务的独立法人。同时要逐步取消事业单位行政级别，研究建立符合其自身特点的等级规格。“二调”就是重新调整事业单位结构布局。按照“区域覆盖。就近服务”原则，根据区域经济和社会公益事业发展的需要，对事业单位的设置进行统筹规划，逐步打破条块分割。对因部门所有、条块分割而重复设置的，要合并或撤销；对设置过于零散、规模过小、服务对象单一的，要进行合并；对任务严重不足、社会效益差、职能已转移消失的，要予以撤销。“三建”就是建立与社会公益性事业单位相应的经费管理方式，即按其所承担的社会公益性项目的多少，核定其人员编制和补贴。对纯公益事业单位，如义务教育、疾病预防控制等机构，实行财政经费供给。对承担政府倡导的面向社会提供公益服务的准公益性事业单位，如非义务教育、非营利性医疗单位等机构，对其公益性职能部分核定定额或定项补助经费。同时，对纯公益和准公益的事业单位也可以采取政府扶持、社会参与的形式推进管理方式的改革，促其发展。“四转”就是推动事业单位投资主体由单一化转向多元化发展，采取多渠道、多形式筹措资金，联合举办事业单位。也可通过政府购买服务的方式鼓励民营机构兴办公益性事业。同时，要推动有条件的能够面向市场经营的事业单位向改制转企方向发展。（三）循序渐进，保证改革与稳定的有机统一。事业单位改革是一项复杂的社会系统工程，难度相当大，要根据我们的实际情况，循序渐进，先易后难，不断探索实践，只有这样，才能减少失误，避免走弯路。在出台每一项改革政策时，都要充分考虑社会的承受能力，避免发生不稳定因素。对看不透、拿不准的，不盲目改；单位和主管部门不愿意改的，不急着改；人员无法妥善安置或容易引发不稳定现象的，不贸然改；而对于上级有明确部署和要求、单位和主管部门要求改、人员能够进行妥善分流、单位职能消失或名存实亡、各方面改革环境和条件已经成熟的事业单位，则要积极组织实施改革，保证既能不失时机地推进改革，又能确保社会稳定。市事业单位改革与布局责任编辑：飞雪 阅读：人次

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