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我国事业单位国有资产管理体制创新的讨论
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【摘要】事业单位国有资产是非经营性资产的重要组成部分。如何将这部分国有资产管理好,是贯彻落实科学发展观战略,实现国有资产保值、增值的需要。本文在分析现行事业单位国有资产管理体制缺陷的基础上,提出了事业单位国有资产管理体制创新的一些有益见解。
【关键词】事业单位 国有资产管理 创新
目前,我国正在推行的事业单位国有资产管理新体制总的方向是科学的,主要体现是纠正了“多头管理”问题、提出了三层管理体制、明确了“政资分开、政企分开”的原则等。但是在推行过程中也显现出很多新的缺陷。
在现行体制下,代表国家资产行使所有权职能的往往仍然是各级地方政府。政府又常常将其社会经济管理职能与国有资产所有者的职能混为一谈,既是所有者,又是经济管理者,在利用所有者身份对国有资产实施监督管理的同时,又往往利用行政手段,对国有企业的生产经营活动直接加以干预,最终是行政部门普遍行使所有者职能,而企业则成为行政机关的附属物。目前虽然对各部门各地方所属的国有资产进行了现代企业制度改造,但由于未能从根本上理顺产权关系,各部门和各地方政府在企业资产权益结构中占绝大多数股份或一股独大,干预企业经营并不困难,政企不分、以政代企、以政办企的管理体制仍然大行其道,企业难以完全按照市场经济的要求独立运作,影响了国有资产效率的提高。
一、现行事业单位国有资产管理体制缺陷
1.管理机构设置不规范
在宏观管理层面上,有些地区事业单位国有资产的宏观管理部门是财政部门,而有些地区则是国资部门。与此同时,部分地方省、市(地)、县三级之间的事业单位国有资产宏观管理部门也存在类似问题。这种不平等的机构设置不利于资产的宏观管理。在省级国有资产企业,大部门省级设有省机关事务管理局,负责本级行政机关的部分国有资产管理。在省级以下,许多地方设有事务管理局,特别是在县级,绝大部分都没有设机关事务管理机构。另外,一些机关事务管理局本身只能管理行政单位国有资产,而大量的事业单位、社会团体等的国有资产无法管理。在微观管理方面,许多单位没有专门的资产管理部门或专职资产管理人。
2.管理职责不清和职能交叉
事业单位国有资产的各级管理部门的管理职责不清,职能交叉的现象极为普遍。具体表现在:财政部门和国资部门的管理权限不清;各级机关事务管理局与财政部门(或国资部门)的管理权限不清;各级机关事务管理局与资产具体占有事业单位的管理权限不清;财政部门(或国资部门)与事业单位主管部门的资产管理权限不清;事业单位国有资产具体占有使用单位内部财务管理与资产管理权限不清。
3.业务管理与财务管理相脱节
一些事业单位业务上实行“条条管理”,而财务又实行“块块管理”,这种业务管理与财务管理的脱节造成各地方各部门各单位各自为政,缺乏统一管理和协调,导致国家关于事业单位国有资产管理的规章制度得不到有效的贯彻执行。此外,一些事业单位国有资产管理中还存在着较为普遍的资金管理和财物管理相脱节现象,部分地区资金管理属于财政部门,而财物管理属于国资部门,而国资部门与财政部门在业务上是相对独立的,从而使事业单位国有资产管理失去了一个重要的约束手段,不利于事业单位国有资产的有效管理。
二、事业单位国有资产管理体制创新的策略
1.建立健全由财政部门主导的管理体制。由财政部门负责事业单位的国有资产管理,既是国际惯例,也符合中国国情,符合科学管理原则,惟财权与事权有机结合,才能多办事、办好事。由财政部门负责事业单位的国有资产管理,并不意味着财政部门要事无巨细地进行实地的具体管理,它在整个管理链条上,应当起的是统领的作用,其职责应当主要是以下几个方面:一是协助立法机构制订、修改、完善相关的管理法律、法案,比如《国有资产管理法》,依照法律规定,制定相关的具体政策、规章制度。二是结合预算管理,把好国有资产初始配置关和期间均衡调剂关,要制订必要的使用定额、使用目标、使用考核指标体系,既约束自身的管理行为,又管束各单位的管理行为,真正使国有资产用得其所、用出绩效,实现物尽其用。三是做好资产处置的规划、审核、批复与国有资产收益的入库工作,统筹组织共享资产的使用运作工作、协助做好国有资产的政府采购、价值评估、公开拍卖工作等等。同时,在财政部门主管事业单位国有资产管理的同时,强化以人大监督、审计监督、纪检监察为主的的各种形式的监督,审计部门每年必须递交事业单位国有资产管理和使用情况的专题报告。
2.加强事业单位国有资产法制化管理,维护公共权力的严肃性、权威性。目前,中国现有的《事业单位国有资产管理办法》、《事业单位财务管理规则》等全国性法规,大多是在原有管理体制下制定的部门法规,管理手段较为落后,约束力不强,难以适应事业单位国有资产管理的需要。同时,事业单位国有资产监管必须以法制化管理为前提和基础,法律管理手段是行政管理与市场管理的制度依据。市场经济条件下,必须将行政管理、市场管理与法律管理进行有效的结合,才能保证公共权力的严肃性与权威性。因此,必须加快事业单位国有资产的法制化建设,完善和加强事业单位国有资产管理的立法工作,建立与完善中国事业单位国有资产管理法律法规体系。
3.加强事业单位国有资产外部监督。为了事业单位国有资产能够有效被利用,我们有必要在实施有效的内部监督基础上,加强事业单位国有资产的外部监督。事业单位国有资产所提供的用途一般属于公益性服务,也就是说,所提供的特定服务是不收取费用的,或者所收取的费用往往不足以收回投资甚至不能够覆盖运营成本。由于事业单位资产基本上属于特定用途,那么资产管理包括资产的形成、使用、维护、处置等,就有非常强的专业性和技术性。这使得非专业人员在事后难以分析和判断。为此我们必须充分发挥审计部门和中介机构的职能作用,可考虑建立一批为事业单位国有资产监管工作服务的中介机构(这些机构的工作也要接受监督)。这些机构可以是在资本市场上提供中介服务的机构,也可以是大学和其它研究机构中的财经类专家。我们必须在资金上和声誉上对那些致力于监督事业单位国有资产的专业人员进行激励,激发他们(包括大学、专业金融服务机构、评级公司、投资银行、新闻机构和专业分析人员)对国有资产管理信息进行分析和评价的积极性和主动性,让他们致力于对行业动态和事业单位的经营状况进行分析,提供有关公司管理方面的评价信息。
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[3]张栽红.强化行政事业单位国有资产监管的思考.商业会计,2005,(4).
[4]范恒山.关于中国事业单位改革几个重要问题的思考.中国经贸导刊,2006,(1).
