推荐阅读：" 两千多年来，县制在中国行政区划体系中占据着非常特殊的地位。在数不清的朝代更迭与动乱循环中，县的建制基本稳定，总数一直保持在一千多个，而不管在它上面的郡、州、府、路、道、省是如何变动不定。在发展相对缓慢的农业社会中，县长期担负着基层政权的
" 两千多年来，县制在中国行政区划体系中占据着非常特殊的地位。在数不清的朝代更迭与动乱循环中，县的建制基本稳定，总数一直保持在一千多个，而不管在它上面的郡、州、府、路、道、省是如何变动不定。在发展相对缓慢的农业社会中，县长期担负着基层政权的职能，所以县官也被叫做“亲民官”、“父母官”。进入二十世纪后，在现代化浪潮冲击下，行政区划如同其他政治制度，已经发生了并正在继续发生着巨大的变化。现代化是广泛而又深刻的社会变迁，包括工业化、城镇化、民主化、行政效能化等许多方面。县制在现代化进程中面临怎样的前途：兴耶？废耶？存耶？亡耶？本系列论文将从历史上的县制谈起，然后分析它在二十世纪中的演变与兴革，最后对其未来走向给出一个明确的建议。
一、 从封建到郡县
按照梁启超家族时代、酋长时代、封建时代、统一时代的历史划分，中国古代国家始于封建时代。近年来，历史学家提出了“中国早期国家”的概念，认为其诞生要大大早于西周封建，中国早期国家在夏商时期已经存在了上千年。5在此基础上，笔者提出中国古代国家发展的三阶段论：萌芽期国家——邑国，形成期国家——封国，成熟期国家——帝国。
国的最初字义是城，是邑。考古学家认为，国家的诞生是与“城市革命”联系在一起的。萌芽期国家就是城市国家。一个城邑就是一个国家，一个国家也只有一个都城。《说文》称：“邑，国也。”古文献中“西邑夏”（《礼记·缁衣》引《尚书》）即西国夏（相对东国商而言）；“大邑商”（见《尚书·多士》及甲骨文）即“大国殷”（《尚书·召诰》）。张光直指出：三代最早建国的都城名称即是朝代名称。6建都即意味着建国。当时还没有领土的概念，都城建在哪里，国家就在哪里，都城迁移了，国家也就迁移了。
“封” 最初与“丰”是同一个字，在甲骨、金文中均为“封土成堆而植树木于其上之形”。7《周礼·地官·司徒》：“辨其邦国都鄙之数，制其畿疆而沟封之。”疏曰：“而沟封之者，谓于疆界之上设沟，为封树以为阻固也。……封，起土界也；穿沟出土于岸，即皆为封。”封国也可称为邦国。《说文》：“邦，国也。”但邦国之国与邑国之国有不同的历史内涵。邦字从丰从邑，说明此时的国家已经是既有都邑又有土界畿疆的领土之邦。之所以说封国是形成期国家，因为封国的领土还很不确定（这与帝国时代如西汉早期的王国不同），既有犬牙交错的飞地，又有持续不断的扩张。从西周早期分封到春秋后期，许多封国从单邑之国发展成多邑之国，也有更多的封国被其他封国鲸吞灭亡。更重要的是，在实行封建等级制度的近千年中，国家主权的归属是不明确的，而且一直在流变之中。到战国后期，最终形成主权国家的既有自外于周王朝的楚，也有曾经是周王朝诸侯国的齐、燕、秦，还有从晋国的卿大夫采邑发展起来的魏、赵、韩。
人们通常把秦始皇灭六国作为帝国时代的开端，其实也可以从战国后期算起。前者开启了统一的帝国时代，后者则是分治的帝国时代。即使在统一帝国建立后的二千多年，也曾有一些分治时期穿插其间。帝国的特征是王权专制的确立，领土疆域的确定，以及多层级官僚组织的成熟。
从行政区划、行政治理或者说中央与地方关系的角度来说，中国古代萌芽期国家主要施行贡牧制度，形成期国家主要施行封建制度，成熟期国家主要施行郡县制度。
亨利·莱特指出：“‘复杂的酋邦’可能在条件优良的孤岛上存在，但如果它们不划入一个较大的系统之内，它们似乎便不会进一步演化成国家。”8国家形成的基础是有广泛而稳定的财政来源。《史记·夏本纪》记载，夏禹时“执玉帛者万国”；又称，“自虞夏时，贡赋备矣”。这样便具有了从酋邦演化成为早期国家的条件。夏禹通过“巡狩”（《史记·夏本纪》）和“朝觐”（《孟子·万章上》）的方式征收贡赋，但当时大小“诸侯”数以万计，要想逐一征收，连大禹这样勤政能干的君王也是办不到的。《史记·五帝本纪》说禹“定九州，各以其职来贡，不失厥宜。”《汉书·郊祀志》：“禹收九牧之金，铸九鼎，象九州。”《尚书·禹贡》并列举了九州的名称、地域及其贡物。不能说《禹贡》完全是战国以后学者的捏造，因为九州之说有更早的文献和考古资料的支持。春秋前期的《齐侯钟》铭文：“咸有九州，处禹之堵。”《左传》襄公四年引《虞人之箴》：“茫茫禹迹，画为九州。”根据《礼记·曲礼》，“九州之长，入于天子之国曰牧。”牧有朝觐之意，一旦行此礼仪，即确定了“州长”的权位。州牧代天子之国在本州地域内征收贡赋，当然同时也为自己牟取利益。天子之国、州牧之国、“执玉帛者万国”，构成国家萌芽期的邑国等级结构。起初，天子、州牧的地位是不稳固的，舜、禹、后羿都是由州牧而上升为天子，禹也曾想把天子之位禅让给益，少康中兴以后，夏王朝才巩固了统治的权力。
国家统治权需要神权的庇护和支撑，所以夏禹要“铸九鼎”、“修社祀”，“郊社所从来尚矣”（《史记·封禅书》），商王朝要把自己的祖先神抬高为至上神（上帝），而以其他部族的祖先神配飨。只有殷王“大享于先王时”，群臣之先祖才能“从与享之”，殷王通过垄断祭祀的权力来“壹民心”。（《尚书·盘庚上》、《管子·国准》）。《诗经·玄鸟》云：“古帝命武汤，正域彼四方。”《商颂·殷武》称：“昔有成汤，自彼氐羌，莫敢不来享，莫敢不来王，曰商是常。”《楚辞·天问》提到“成汤东巡”，甲骨文中有许多商王巡狩或“省方”、“循方”的记载，或者“使人”代己完成巡狩所要达致的目标。还有许多卜辞载有“来某物”、“氐某物”、“工" 某物”、“入某物”，明确记载了某一方国的进贡物品及其数量。
“封建”一辞，最早见于春秋时富辰之说：“周公吊二叔之不咸，固封建亲戚，以藩屏周。”（《左传》僖公二十四年）其具体内容即众仲所云：“天子建德，因生以赐姓，胙之土而命之氏。”（《左传》隐公二十四年）“诏赐册命”（现存之《康诰》既为一例），“受民受疆土”（金文《大盂鼎》）。按照杨希枚的解释，就是向亲戚功臣赐以“异族遗民及封土而另成一个氏族或诸侯邦国”。9虽然考古学家已经在广阔的地域范围内发掘了一些商城遗址，但商代究竟有没有封建制度，于文献无征。周王朝通过军事殖民方式，在黄河、海河、汉水乃至长江流域大规模地“封建亲戚”，显然比夏商王朝依赖没有血缘关系的州牧和方国，基础更加稳固。“封建亲戚”是自上而下的一整套制度，晋大夫师服说：“吾闻国家之立也，本大而末小，是以能固。固天子建国，诸侯立家，卿置侧室，大夫有贰宗，士有隶子弟，庶人、工、商各有分亲，皆有等衰。是以民服事其上，而下无觊觎。”（《左传》桓公二年）在周王朝鼎盛期，诸侯家室疆域采邑的大小，都城宫殿的规模，都有严格的限制；而到了礼崩乐坏的春秋时期，下不再服事其上，一些诸侯、卿大夫的领土、臣民与财富都超过了作为天下共主的周王室。
“县”作为行政区划名称，有人说来源于“寰”字，有人说来源于“悬”，但都是与“国”相对而言，是畿内国外，寰城悬设的鄙野之邑。《国语·周语》：“国无寄寓，县无施舍；……国有班事，县有序民。”二者界限分明。《周礼·地官》：“县士掌野。”《左传》昭公四年：“山人取之，县人传之，舆人纳之，隶人藏之。”童书业认为，舆人、隶人皆在国内，山人、县人则在郊外。13《左传》昭公二十年载，晏子对齐景公说，“县鄙之人，入从其政”，不合宗法贵族政治的传统。根据注疏家言，郡县最初或可视为计算土地、兵员的单位。赵简子曾于出兵誓师时悬赏：“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡，士田十万。”（《左传》哀公二年）杜预注云：“《周书·作雒篇》：‘方千里，分百县，县四郡。’”孔颖达疏：“方千里者，为方百里百，千里百县，则县方百里。计成方十里出车一乘，县方百里则出车百乘。……上大夫受县，县则为百乘之家，得进为卿也。县有四郡，郡方五十里，下大夫得此五十里之采邑。”士田十万则相当于得方十里之采邑。这样一种理想的状况与实际的郡县建制不可能完全符合。郡起初大概是比县距离国都更远的邑，是地广人稀的边陲，从军赋单位来考虑，确是“郡小县大”，但处在外围的郡比畿内的县开发潜力更大，随着荒地的开垦、人口的蕃殖，战国后期作为边境军区的郡最终成了县的上级行政单位。郡制创于三晋，后被秦、楚采用，秦始皇灭六国后才普遍行之于中国全境。县的设置通过了多种不同的方式。灭国置县，如秦武公“伐邽冀戎，初县之”（《史记·秦本纪》）；楚文王“伐申”、“灭息”后“实县申息”（《左传》庄公六年、十四年，哀公十七年）。楚国对敌国俘虏的处置措施有二：一是迁徙或放逐其国君和近臣，改其地为县，另任命县尹以治之；二是允许原有的宗庙社稷存在，将国君改封为县尹，使臣事于楚。春秋时期楚国可考之县有十七个，其中十五个是由灭亡了的邻国改建的。14割让置县，如晋惠公愿意将“河外五列城”割让秦国为郡县作为后者援助其返国的代价。（《国语·晋语二》）以上是钱穆所谓“外务兼并”的结果。分田置县，如《左传》昭公二十八年载，晋灭祁氏和羊舌氏，“分祁氏之田为七县，分羊舌氏之田为三县”，这是钱穆所谓“内废公族”的一个例证。聚乡置县，商鞅变法时“集小都乡邑聚为县，置令丞，凡三十一县”。（《史记·商君列传》）这是把各式各样的小邑聚集到县的统一行政区划中来。战国时期各国争相招徕“新氓”，开荒扩土，由此形成的新居民点已经与血缘毫无关系。《庄子·则阳》云：“丘里者，合十姓百名而以为风俗也。”《战国策·秦策一》中张仪谓之“杂民之所居也”。
早期的县设县尹、县公、县大夫等统辖县政。不论他们是由被灭之国的国君改封，还是由所属之国的国君任命贵族担任，在相当长的一个时期中曾是世袭之职。但是，他们只有守土之责，而无专土之权。与私人采邑不同，县的治理者必须直接听命于国君，接受国君的调遣。《左传》成公六年：晋侵蔡。楚“以申息之师救蔡”。晋人曰：“成师以出，而败楚之二县，何荣之有焉！”遂班师。可见申息二县之师在楚国对外战争中扮演着主力的角色。所以当楚令尹子重“请取于申吕以为赏田”时，申公巫臣说：“此申吕所以为邑也，是以为赋，以御北方，若取之，是无申吕也，晋郑必至于汉。”（《左传》成公七年）可见楚之立县，旨在加强中央集权的国力，应付日益频繁的对外战争，而置县与锡采的矛盾，也由此激化。建立县制的目的，被以上的事实和议论，揭示得明明白白。15商鞅变法秦国普遍推行县制后，作为一县之长的县令、县长、县啬夫不再是世袭贵族，而是由国君随时任免的行政官吏；他们不是在本县“食税”，而是领取定额划一的俸禄；他们负责征集并向中央缴纳赋税、输送兵员，遇事无权独立处置，必须报请国君处理。郡县制与郡守县令官僚化的成熟，是统一帝国在中国得以长期确立的关键。到帝国时代，从血族团体到地区团体的历史过渡方告完成。除皇族试图保持万世一系的血缘连续性外，所有国民都已成为郡县体系中的编户齐民，连刘备这样的宗室之后也已沦为普通百姓。商鞅变法后的秦制甚至不允许大家庭的存在，“秦人家富子壮则分家，家贫子壮则出赘”（《汉书·贾谊传》）。帝国时代的封建只是一种历史的化石和点缀，汉武帝之后的王侯不过“食税而已”，并不具有统治的权力。
二、帝国行政体系中的稳定单元
在帝国行政体系的各级地方建制中，县是最稳定的行政单元。秦代在全国统一实行郡县制。汉代基本上继承了秦制，但西汉时在郡之上或相当于郡一级还设有王国，到东汉末，本来作为监察区设置的州演变成郡之上的最高地" 方建制。魏晋南北朝实行州郡县制，州和郡的数量不断增加，有的时候一州只辖一二郡，一郡只辖二三县。隋代取消了郡制，实行州县制，隋炀帝大业三年改州为郡。唐代复改郡为州（首都及别都所在的州称府），又在州上设道，以后在道的基础上形成了藩镇割据。宋代不设道而设路，路下为府、州、军、监，再下面是县。元代的行政建制最为混乱，既有省—路—府—州—县五级制，又有省—府—州—县四级制，还有省—府（州）—县三级制。明代以省—府—县制为主，个别情况下也有省—府—州—县制、省—州—县制和省—州制。16清代统一实行四级制：省下面是道，道下面是府和直隶州、直隶厅，再下面是县，府除了辖县外还管辖相当于县级的散州和散厅。程方认为，表面的看法，地方行政机关的层级，有两级的，亦有三级的，甚至有四五级的，但细加剖析，大率各朝地方政制都保持二级制的精神，或者说，其中仅有两级是根干的、固定的，成为正式的地方行政机关；而其他之所谓‘“级”，只是枝叶的、游移的，皆为从中辅导监督的组织。17不管县以上行政建制的名称、层级、辖域如何变化不定，县作为帝国行政体系的基石，地位始终稳固。
秦代估计有县一千上下，此后历朝设县均在一千以上、二千以下，政区设置最滥的南北朝也不超过1800个。西汉末年有1587个县（含县级单位），清嘉庆二十年有1549个县级单位，数量上几乎没有增减。延续数百年至千年的县比比皆是，有二千多年历史的县不在少数，而其中一些县从秦朝至今从未改名，甚至连治所也没有迁移过。18据不完全统计，我国现今的县名，仍有59个同秦代使用的名称完全相同。19但是，县制的稳定只是相对而言，县数量的不变不等于分布的不变，县辖域的大致稳定不意味着人口的稳定。
西汉末年与清代中期的县级单位数量相同，但两个朝代的国土面积不同，而且人口分布的情况也不同。在西汉时期，长江以南的广阔领土尚未得到开发，在这些地方设立的郡县还很少。因此当时在中原人口稠密地区设立的县显然要比清代的县面积小而数量多。县的幅员，秦制规定“大率方百里，其民稠则减，稀则旷。”（《汉书·百官公卿表》）这意味着在当时的交通条件下，一日之内可由县治抵达县境内的各邑落。由于交通状况此后长期没有得到改善，为了统治的便利，县所管辖的范围也就大致上没有变化。
三、后期农业社会中的基层政权
费孝通说：中国“在过去县以下并不承认任何行政单位。知县是父母官，是亲民之官，是直接和人民发生关系的皇权的代表。”24这里所说的过去并不是自实行郡县制以来的两千多年，而是自宋朝以来的一千多年。
中国自早期国家诞生到清帝国灭亡，一直处于农业社会的历史发展阶段，虽然夏商时期耕作、畜牧、狩猎、采集在社会生产中各自所占比例尚待进一步的研究。笔者把漫长的中国农业社会分为三个阶段。早期农业社会是兵农一体的社会，农夫同时也是战士，农业生产同时也是军事后勤准备，国家通过对劳动力和土地的双重控制牢牢地掌握着农业生产、分配和消费的全过程。这一阶段一直延续到东汉后期。中期农业社会是兵农分离的社会，国家通过募兵制、军屯制、府兵制、世兵制等，把服兵役的义务限于占人口一定比例的兵户、军户，这样对普通农户的控制势必有所放松，但是土地仍然属于国有，对农户通过授田制的方式分配和再分配土地的使用权。这一阶段终结于宋朝。后期农业社会普遍实行了土地私有制，并通过经济货币化的发展和“一条鞭法”等税赋制度的改革，逐步免除了农户的劳役之苦。只是到了这个时候，县衙门才成为农业社会中的基层政权, 才有费孝通所谓“人民对于‘天高皇帝远’的中央政府极少接触，履行了有限的义务后，可以鼓腹而歌，帝力于我何有哉！”。
秦汉时期，在县下有乡，乡下有里。里和乡作为政权组织的历史比县还要长，可以追溯至西周时期。《尚书·毕命》云：“康王命作册毕，分居里，成周郊”。此时的里已经是一种行政建制，设有“里君”、“里人”一类的主管官员。到春秋早期，乡已经是一种相当普遍的建制。在兵农一体社会中，县曾经发挥过重要的军事职能，战时一县须出战车百乘以及与之配套的步兵。乡、里也具有类似的军事职能，据《国语·齐语》所说，管仲推行乡里制度，正是为了达到“卒伍整于里”的目的，使里中同伍之人“居同乐，行同和，死同哀”，“守则同固，战则同强”。战国后期和秦汉帝国在全体男性国民中普遍实行二十等爵制，实际上是一种全民动员制度和预备役制度。兵农一体社会需要有从上到下的严密组织，平时管理民政，战时管理军政。根据《汉书·百官公卿表》和出土的《尹湾汉墓簡牍·东海郡吏员簿》，秦汉时期的乡设有秩、嗇夫、乡佐、游徼等官员，其中乡有秩的禄秩是百石，啬夫、乡佐等则是斗食少吏。顾炎武说：“汉时……爰延为外黄乡啬夫，仁化大行，民但闻啬夫，不知郡县。”（《日知录集释·乡亭之职》）
东汉后期取消了郡国常备军，废止了正卒更番，此后又经过几百年的战乱和人口锐减，秦汉帝国盛极一时的乡里制度随着兵民一体社会的解体而逐渐趋于消亡。考古学家从出土的居延汉简中发现了汉代戌卒和田卒的名簿，这些名簿沿袭一定的格式。通常的记载按郡、县、里、爵、姓名、年龄的顺序构成，有时省略郡名或者县名，偶尔二者俱省，但从不省略里名。当时的用语把这种格式称为“名县爵里”或者“县爵里年姓”。25 由此可见，乡里在当时起着重要的作用。而隋唐以后的籍贯只说到县，表明由于乡里制度和民爵制度的消亡，“爵里”已经成为历史的陈迹。隋朝将官员的任免权集中到中央吏部，从此朝廷命官止于县一级。隋文帝开皇十年废“乡正”。（《隋书·李德林传》）唐“贞观九年，每乡置长一人，佐二人，在十五年省”。（《通典·职官十五·州郡乡官》）废除乡长和乡佐后，乡只设乡耆，无具体职权的规定，乡制已经名存实亡。此后，里正坊正之职亦从一度受人尊重的“长人之责”向被人轻视的“差役”转化。《续文献通考》归结这二者的差异说：“大抵以士大夫治其乡之事为职，以民供事于官为役。”26到唐宋之际，县官以服役之民作为自己在乡里的“耳目”与“爪牙”，但在县以下已经不再有一级政权了。
宋代以后，县（包括散州）在帝国行政体系中一直担负基层政权的功能。基层行政通常是是全权行政，其含义有二。首先，县衙门不是某级行政机关的派出机构，而是独立的一级地方行政机构，在受权范围内具有处理本级政务的全权。其次，知县是皇帝在本县的唯一全权代表，在拥有在本县范围内处理各种事" 务的全权。朝廷设吏户礼兵刑工六部，州县设吏户礼兵刑工六房，“六官之所分职，而州县独掌之”。清代并非任一级地方机关都有全权。省一级督抚权力虽大，二者却相互牵制，主管钱粮和刑名的布政使和按察使也拥有单独向皇帝上奏的权力。道一级分守道和巡道，先是布政、按察两司派出的临时性差遣，时设时去，衔额无定，后为统一设置的实官，但分别掌管本道范围内的钱粮和刑名事务。府一级形式上有全权，但因县政由布政、按察两司直接督导，许多事务可不经府而直达两司，故实际上无全权。时人论道：“天下真实紧要之官，只有二员，在内则宰相，在外则县令。”27按照《清朝通典》，知县的职掌为“平赋役，听治讼，兴教化，砺风俗，凡养民、祀神、贡士、读法，皆躬亲厥职而勤理之”。
在户籍管理和土地管理的基础上征收粮赋、征派徭役，是县官最重要的职责。明清时期的《赋役全书》详细开列了地丁原额、逃亡人丁和抛荒田亩数、实征数、超征和实存留数、开垦地亩和招徕人丁数等。县官必须照额完成任务。宋代以后厉行中央集权，大部分常备军和半数左右的朝廷命官集中在京师，因此州县征收的粮赋绝大部分要上解京师，繁重的运输工作就要征派徭役来承担。随着经济商品化、货币化的发展，粮食、布绢等实物上解折色为饷银上解，徭役也逐渐改为缴付代役金。在明清两代初期，皇帝时而因灾荒等恩旨减赋，到了王朝后期则常常横征暴敛，如明代加派倭饷、辽饷、练饷、官员薪饷，清代则加派银耗、盐税以及各种摊征。28腐败的县官也常常从折色、耗米、加派、摊征中牟取私利。
在县官的诸项职责中，司法审判的任务最为繁重。县官虽有属吏，但依律只有正印官才能断案。时人称“县官词讼山积”，即使一些自喻为勤谨的知县，十天当中，也要有大约七天时间用于问案。县官对应处以笞杖刑罚的案件，即大致相当现代法律所说的民事案件和轻微刑事案件，拥有审理和判决的全权管辖权；对应处以徒、流、死刑的案件，虽无判决权，但要承担侦查、缉捕、查赃、勘验现场、检验尸伤、采取强制措施以及初审的工作，并根据律例拟定罪名，称为“拟罪”和“拟律”。除审判外，县衙的司法事务还包括监押人犯，管理在配的徒、流人犯，申报境内治安等。29 县官“兴教化，砺风俗”的职责，首在祀神。所谓“祭祀，国之大事，所以为民祈福”。各县每年春祈秋报，祭祀对象有社稷、山川、风云、雷雨、城隍以及境内旧有功德于民被列入祀典之神。新官到任须弄清祭祀诸神，并依时致祭。30其次是贡士。“岁贡学生，听试于提学宪臣；三岁贡士，听选于乡试。”（《续文献通考》）县衙要为兴办县学提供财政支持和行政保障。科举初试设在县，知县要亲自主持。有些地方县试规模很大，明“天启甲子春课试，松郡华邑（松江府华亭县）文童多至三千余”。31再次是读法。县官奉到皇帝诏令，须出榜文，晓谕民众，并有义务讲解立法旨意。最后，对境内的“孝子贤孙、义夫节妇，孝节可称，节操显著”者，县官体访确实，应申请旌表，以励风俗。此外，县官还有劝民农桑，赈灾恤孤，开渠、修桥、铺路等公益建设的职责。
四、明清县衙门的组织结构
中华帝国是世界上延续时间最长的大一统帝国，其行政机构和官僚组织的发展历史也是最为悠久的。十八世纪前后，西欧国家曾高度评价并认真吸取了中国行政官僚化的经验。但是，演化并不等于直线进化，历史悠久并不意味组织越来越趋于完善，行政越来越有效率。事实上，从秦汉到明清，中国的行政机构和官僚组织在某些方面是退化了，特别是对于县这样的基层政权来说。
宋代以后，朝廷为了巩固中央集权的专制政体，不断强化“外轻内重”的驾驭地方之策。府州县的军政权力被大大削弱，从而造成严重的历史后果。在汉朝，边境郡县具有独自抵御匈奴侵扰的实力；唐朝安史之乱时长安、洛阳两都沦陷，地方州县大多仍能坚持抵抗，直至中兴；地方兵权收归中央后，宋明二朝遭遇外来侵略时，一旦首都被占领，诺大的帝国很快便土崩瓦解。秦汉时期郡县长官有自辟属吏的权力，隋朝以后大小官员的任免权统统被收归到中央吏部。科举制到了宋代成为朝廷选拔官员的主要途径，但宋朝的官员人数比过去大为减少。《汉书·百官公卿表》记载：西汉“吏员自佐史至丞相，十三万二百八十五人。”而北宋景德、庆历间，天下养食禄官一万余员，只及西汉时的十分之一。32依照秦汉县制，在朝廷任命的县令（长）、县丞、县尉之下，还有许多郡县自辟的属官：门下（县办公室）包括相当于秘书长之职的主簿，主管文书的主记史掾史、录事掾史，主管出纳的少府史，主管警卫的门下游徼、门下贼曹，主管谋议的议事掾史、门下掾史；列曹（县廷各部门）包括主管民政的户曹掾史、田曹田啬夫、厩曹厩啬夫、漆园啬夫，主管财政的仓曹仓啬夫、金曹掾史、市掾啬夫，主管兵政的尉曹掾史、兵曹掾史、库曹掾史，主管司法治安的贼曹掾史、辞曹掾史、狱掾，主管营造的司空啬夫、将作史，主管交通的桥津史、传舍啬夫等。依照西晋县制，不满三百户者，县廷可置职吏18人，散吏4人；三千户以上者，可置县吏114人。33宋朝县一级的朝廷命官只有寥寥数人，下面不设列入官员编制的属吏，其替代办法是用职役制来补充科举制的不足。
职役制是一种以服役之民代行官吏之职的亦民亦吏制度，在具有一定资格的平民百姓中通过选举、抽签、轮替等方式决定充任职役者。对于不明底细者来说，职役制似乎可与巴黎公社式干部制度相媲美。其实，二者犹如天壤之别，不可相提并论。按照马克思所说的巴黎公社原则，政府工作人员可以领取相当于社会一般工资水平的薪水；而充任职役者是“吃自家的饭，为皇帝无偿效力”。这必然造成两种后果：或者以之为畏途，避之惟恐不及；或者假公济私，在履行职务时巧取豪夺、中饱私囊。到明清之际，甚至出现了“今天下官无封建而吏有封建”的现象，“州县之敝，吏胥窟穴其中，父以是传之子，兄以是传之弟。而其尤桀黠者，则进而为院司之书吏，以掣州县之权，上之人明知其为天下之大害而不能去也”。34西方国家虽然向中国学习了科举制的精华，但在此基础上形成的现代官制与中国帝制后期的制度是截然不同的。前者：名义上的国家元首可以实行世袭制（如英国女王），政务官（各级行政首长和议员）实行选举制，文官（公务员）实行考任制；后者：世袭皇帝掌握专制独裁大权，政务官（朝廷命官）实行考任制，一般公职人员实行职役制以及由此演变成的胥吏世袭制。明清时期的县衙门，其布局有“外署”、“内署”和“内宅”之分。外署指“大堂”及厢房。“大堂”为县官处理重大事件的地方，两边厢房是六房书吏和三班差役办公的地方。内署指“二堂”、“花厅”、“签押房”及两边厢房。“二堂”是地方县官处理普通事件的地方。所谓“升堂”即指地方官在“二堂”和“大堂”理事。升二堂一般穿戴公服，使唤之吏役一般也限于值堂书吏和经承差役，与事件无关之吏役不与；升大堂则县官必须穿戴朝服，六房三班吏役都要齐集排衙。花厅是县官接待宾客和商议政事的场所，地点一般在二堂之侧，但也有在内宅者；签押房是县官日常办公的处所，地点在二堂之侧。内署两边厢房或者书房是幕友的居所，也是他们办公的地方。在内署和外署之间，有一门相通，是为“宅门”，此门之内包括二堂、签押房及厢房和官员家眷、官亲、家人等居住的内宅。内署及内宅通称为“宅内”。宅内是官员、官亲、幕友、家人日常活动的地方，外署之吏役，没有使唤之令不得入内。35
幕友，又称幕宾、幕客、师爷等，是受正印官聘请，帮助处理各种事务的无官职的佐理人员。清人韩振《幕友论》称：“掌守令司道督抚之事，以代十七省出治者，幕友也。”邵晋涵说：“今之吏治，三种人为之，幕宾、书吏、长随。”42纪昀《阅微草堂笔记》中认为，这些人“无官之责，有官之权”。幕友佐治的传统源于明代，到清代其作用发挥到了极致。按清代名幕汪辉祖的说法，每一州县少则二三人，多则十数人，在全国州县衙门中的幕友不下万人，大致相当于朝廷命官的人数。幕友根据专业分工为不同的“幕席”，有刑名、钱谷、书启、征比、帐房、阅卷、朱墨、挂号诸席，其中前三者历史最长，最不可缺少。通常称刑名、钱谷为“大席”、“正席”，书启虽系“小席”、“杂席”，在县官的交际应酬、禀启往来中亦发挥着重要作用。清代的幕友多来自绍兴府八县，所以又称“绍兴师爷”。他们基本上都是科举不第的读书人，通过师徒传承的长期学幕过程，成为司法、财政、行政文书方面的专门人才。幕友是正印官以个人名义聘用，聘金出自私囊，所以幕友为“内幕”，其办公地点在内署。由于幕友具有专家的身份，聘请的费用很高，一年的“束修”“总要千金，少则七八百金”，而且受到东家的礼遇。宴会应酬时，主官必推幕友为上座。“‘友’于义何居？曰以属则僚，以德则师，以礼则宾。僚近乎卑，师过于尊，宾介乎尊与卑之间，故曰‘友’者云尔。”43幕友工作于幕后，并不公开“升堂”，他们以正印官私人顾问的身份履行行政主管的职责。
家人，在清代正式的称谓叫做“长随”。康熙二十五年(1686)曾规定：“外任官员，除携带兄弟、妻子外，汉督抚带家人五十名，藩臬带家人四十名，道府带三十名，同知、通判、州县带二十名，州同、县丞以下官员带十名；……(旗员)司道以下等官所带家口，照汉官加一倍”。“如违定数多带者，降一级调用。”但事实上这条禁令并未起多少作用。阮葵生《茶余客话》云：“州县二十人，女口不在此数，违者降级。近日州县长随，多者数百人矣。”清代县官多引用亲戚朋友入署办事，以为这些人提供一个养家糊口的就业机会。但长随的主要来源不是官员的亲友，而是在官场中以长随为业的人。由于家人系官员私人所雇佣，业长随者往往利用官场之中的各种关系来引荐。段光清在《镜湖自撰年谱》中记述他在浙江做知县时情况也说：“浙省弊俗，一奉委牌，荐家丁，荐幕友，不能计数”。方大湜《平平言》云：“借用长随银钱，携之赴署，派以重任，俗名‘带驮子’，又名‘带肚子’。” 长随因其职能不同，大体可分为五个种类：“门上”、“签押”、“管事”、“办差”、“跟班”，前二者特别重要。门上又称门丁，是衙门中看管宅门长随的称谓。宅门是“官长耳目咽喉之所”，门上也就处于关键的地位。以衙门内部而论，房吏所办稿案的送签，例由门上转送；差役经承之案，其“使费”的多少，往往由门上定夺，所以吏役都必须把结门上。衙门之外进入的公私事务，诸如同寅、缙绅、富户、商典拜会正印官，公文的接收和命盗案件的禀报等等，无一不由门上“转禀”或转达。谢金銮《教谕语》：“即门上一项，其中多至七、八人，或十数人。其中又分门类，则曰案件也，钱粮也，呈词也，杂税也，差务、执帖、传话也。”主持者称“司门总”。一般地说，门上在家人中是收入最丰者。当时所谓“带肚子长随”者，即以充门上为优先。签押系指在“签押房”佐理公事的长随。“衙门公事，全凭文案。”无名氏《官清民安税旺事顺》云：“管案签押，不可不用一谨慎明白公事之人，此任似较门丁为重。门丁不过承上起下，一过手而已；签押则不然，一切限额，应催应办，或奉或报，或先或后，以及填格对读，皆其任也。”所以，当时有谚云：“假门上，真签押”。《偏途论》记载：“其省会首县地方大缺，司签必宜十人：稿签一人、发审一人、值堂二人、用印二人、号件二人、书禀二人；中缺，随官酌量派司。”普通州县，一般也要用签押多人。王植说：“长随非在官之人，而所司皆在官之事，乃胥役所待以承令而集事者也。”44所司“皆在官之事”，故长随可视为县衙门的编外行政人员；其系“胥役所待以承令而集事者”，故长随是印官、幕友与胥吏、差役之间的沟通渠道。县衙门通常的办公程序是：吏叙稿，幕核办，官画行，役承差。45四种人身份悬殊，办公地点不同，交往受到限制，把他们连接在一起，使行政过程正常运转的便是长随。
差役，又称衙役。在宋代以前，胥吏与差役无别，都是一种劳役，又从劳役演变成雇役。此后，二者逐渐成为判然有别的两类职役。在清代的县衙中，差役比胥吏人数更多，与老百姓直接打交道也更多。差役分为以下几类：皂隶，县官升堂、出巡时手持刑杖站堂、开道，审讯时充当打手；快役，又分步快、马快，主要执行外勤任务，下乡催征地丁钱粮契税，持票传唤刑事案以外的原、被告和人证；捕役，持票捕盗缉凶，传唤刑案人证，巡逻地方，维护治安；民壮，分壮丁、壮班两班，正额人数最多，负责护卫官员出入，上解钱粮、饷鞘、皇木，协助快役、捕役解递人犯、巡逻守护等；禁卒，负责看守、管理监狱犯人；仵作，负责检验命案尸伤和斗殴凶伤。51各类差役执行的基本上都是警察职能，分别相当于现在的刑警、治安警、保卫警、法警、狱警和法医等。但是，当时的朝廷却在立法中把自己的统治工具贬入“贱籍”：“皂隶、马快、小马、禁卒、仵作、粮差及巡营番役，皆为贱役。”（《清会典事例》卷十七）书吏还可以应试、捐纳，而差役入公门不仅自己不能做官，其子孙也世代不能做官。《大清律例》明文规定，“皂隶子孙，朦混捐纳者，照例斥革”，“冒考冒捐者照违制律杖一百斥革”。“位极贱而权甚重”，也是差役肆无忌惮地敲诈勒索、危害百姓的因素之一。差役与书吏统称“三班六房（八房）”，构成县衙门外署的行政主体。
帝国后期官制的主要特点是“外轻内重”，基层政权的官员编制少而品位低；但编外行政人员却不断膨胀，以至完全失控。在乾隆嘉庆年间，洪亮吉说，“今州县之大者，胥吏至千人”；李殿图说，“关津税口大小衙门，依草附木之长随，与跟随之小厮，……十倍于前矣。”52县衙各房大多数书吏本来已是额外人员，属于在册不在编，而在册外又有几倍的“白书”、“白役”。长随在本质上就是编外行政人员，而与长随相关，县衙中还有一种参与行政的人员，被称为“三小子”、“三使”，可以说是长随的长随。方大湜《平平言》云：“本官有事吩咐书差，例有门丁传谕，……门丁初不亲自传唤也，不过令三小子站立门房之外呼把门人役，令唤某房书办某某、某班差役某某即刻进署听候谕话而已。”从清代的情况看，三小子不仅限于门上，签押、差总等长随也有自己的三使。53这种官制传统根深蒂固，一直延续至今。当前，县级政府机关使用编外人员的情况已经得到控制，而在作为基层政权的乡镇和行政村中却愈演愈烈。在乡镇政权中，编外人员普遍超过编内人员，有时甚至超过几倍；村委会成员本来就不属于公务员系列，但实际上常常突破定额，形成编外的编外。这样，就出现了“一税轻，二税重，三税四税无底洞”，农民负担越来越重的局面。
注释:
2 载《毛泽东选集》（一卷本），北京：人民出版社，1967年版，586页。
5 参见谢维扬：《中国早期国家》，杭州：浙江人民出版社，1995年版。
9 杨希枚：《论先秦所谓姓及其相关问题》，载北京：《中国史研究》，1984年第3期。
15 参见侯志义：《采邑考》，西安：西北大学出版社，1989年版，315页。
16 参见陈奇：《我国历代县制约论》，载张炳楠等：《地方自治论文集》，台北：华冈出版社，186-188页。
18 参见葛剑雄序，张春根：《县域论》，北京：中国文联出版社，1999年版。
19 参见刘君德主编：《中国行政区划的理论与实践》，上海：华东师范大学出版社，1996年版，80页。
20 参见刘君德等编著：《中国政区地理》，北京：科学出版社，1999年版，85、96页。
22 扈双龙：《县级行政规模问题初探》，载张文范主编：《中国行政区划研究》，北京：中国社会科学出版社，1991年版，660页。
24 费孝通：《乡土中国》，上海：观察社，1948年版，46页。
26 转引自魏光奇：《清代直隶的里社与乡地》，载北京：《中国史研究》，2000年第1期，140页。
27 参见毕建宏：《清代州县行政研究》，载北京：《中国史研究》，1991年第3期，91-101页。
28 参见荣敬本等：《从压力型体制向民主合作体制的转变》，14-15页。
29 参见高浣月：《清代刑名幕友研究》，北京：中国政法大学出版社，2000年版，16-19页。
30 参见陈国平：《明代行政法研究》，北京：法律出版社，1998年版，86-87页。
31 曹家驹：《说梦》，转引自何满子：《五杂侃》，成都出版社，1994年版，74页。
32 《宋史》卷四十四，理宗四，监察御史先熠言。
33 参见马戎等主编：《中国乡镇组织变迁研究》，北京：华夏出版社，2000年版，206-207页。
34《顾亭林诗文集》，北京：中华书局1959年版，19页。
36 参见刘子扬：《清代地方官制考》，北京紫禁城出版社，1994年版，110-114页。
38 戴炎辉：《清代台湾的乡治》，623页，转引自吴吉远：《清代地方政府的司法职能研究》，北京：中国社会科学出版社，1998年版，76页。
41 参见吴吉远：《清代地方政府的司法职能研究》，76页。
42 转引自高浣月：《清代刑名幕友研究》，前言。
44 参见郭润涛：《清代的“家人”》。
45 参见吴吉远：《清代地方政府的司法职能研究》，307-308页。
46 参见郭松义等：《中国政治制度通史》，第十卷清代，北京：人民出版社，1996年版，600页。
47 宫琦市定：《王安石的吏士合一政策》，载刘俊文主编：《日本学者研究中国史论著选译》，第五卷五代宋元，北京：中华书局，1993年版，451-490页。
49 参见郭松义等：《中国政治制度通史》，第十卷清代，600-601页。
50 宫琦市定：《清代的胥吏和幕友》，509-510页。
52 转引自毕建宏：《清代州县行政研究》。
53 参见郭润涛：《清代的“家人”》。
