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胡锦涛总书记2011年初在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话，强调最大限度激发社会活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素，以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，加强和创新社会管理，提高社会管理科学化水平，确保社会既充满活动又和谐稳定。“加强和创新社会管理”已成为各级政府和干部在今后一段时期内要努力破解的重大课题。而作为社会管理最前沿之一的“城管”，本身就是社会管理改革创新的产物和试验田，目的就是为了缓解诸多社会矛盾而生的。但近几年来，在全国各地“城管”被指为矛盾的制造者，一直处在社会矛盾中心和舆论焦点的风口浪尖之上，在一片指责中已声名狼藉。作为一名城管工作者，在全国加强和创新社会管理的潮流下，我也对自己所从事的市区城市管理行政执法工作进行了一些调研和思考，希望我们的城管能和谐地走出自己的一片天。
一、问题梳理。
1.城管执法存在较大的盲区。在横向到边，纵向到底的网格化城市管理要求中，还存在许多城管执法空白地带，市城管执法局把有限的资源主要用于保障重点路段和部位的城市管理工作，确保整个城市基本有序运行，而一些城中村、社区和城乡结合部则很难全面顾及，主要依靠基层组织的日常管理来保障正常的城市管理秩序。但街道办事处、社区、村等基本上忽略了自身的日常城市管理主体职能，认为有问题让市城管执法局来执法就行了，其他管理部门就更不会去管理了。这“三不管”的区域，致使市区的一些社区、城中村和城乡结合部成为了脏、乱、差和藏污纳垢的重点部位。比如市区的飞机场角、城西、丽华等屋棚区就是城市管理盲区的集中体现。另外，一些封闭管理的小区物业公司，也没有很好履行自身的日常服务管理小区内正常秩序的职责，而把许多物业公司应该履行日常监管职责推脱给市城管执法局，造成日常管理的空白。最典型的是市区的接官亭安置小区，里面业主乱停车破坏绿化带非常严重，也有业主乱搭建的现象，但物业公司为了不得罪业主，不履行日常管理职责，不制止、不劝导，最后到事态非常严重难以收拾了才向市城管执法局报告，造成执法工作非常被动。
2.城管执法效果不理想。目前市城管执法局每年要出警处置近万件的市民投诉和市数字城管中心指派的案件，劝导和纠正、查处各类违章案件达7000多件。这么大的工作量，致使现在城管执法队员都把精力用在了应对各类投诉案件上，而没有过多的时间和精力去研究探讨如何建立长效管理机制，如何在治标的同时，探寻治本之策。在每年近万次的投诉中，有相当一部份是重复反映的问题。比如中山街国税门口等地段的摊贩占道重复多次投诉，每次只是劝导纠正或实施处罚，是无法从根源上消除问题的，执法效果很差。在娱乐场所噪音查处上，由于噪音监测取证难，造成很难实施处罚，因此噪音问题存在很大的反复性，周边居民意见很大。在违法建筑查处上，由于违法的隐蔽性和查处的法律程序要求，往往不能在第一时间发现和处置，造成执法的社会效果不佳，群众也有些看法。
3.城管执法冲突时有发生。在目前的社会状况下，城管在执法过程中采取暴力执法的情况已经很少见了，但由于城管执法涉及到当事人的切身利益，因此难免一些法制观念淡薄的人会有过激的对抗行为，进而引发起冲突和群体性事件。比如去年中山街钟楼附近流动摊贩屡劝不听被暂扣物品，摊主借此掀翻摊位，躺在地上大叫城管打人，引发上百名不明真相群众围观，并围堵执法车辆离开；今年4月份社后村管某的违法加层房屋被执法局依法强制拆除，当事人就利用家里的妇女躺在执法车辆下面阻碍公务，被公安部门依法强制带走询问后，又抱着棉被把80来岁的父母强行抬到执法局进行无理取闹；今年6月份一名执法队员在花园路对违章停车进行拍照取证时，被闻讯赶来的车主打伤。这些典型的冲突事件虽然都在公安部门的协助下得到了妥善的处理，但这足以说明城管执法是很容易引起冲突和群体性事件的，城管执法工作必须谨小慎微。
4.城管执法社会形象不佳。城管是一个不招人喜欢的工作，“百度”一下，数不尽的负面新闻和批评指责，更有甚者在网上发布《我的城管我的城》剧组招募信息调侃城管。虽然城管在群众中的形象没有那么糟糕，但是社会形象也不是很好。一方面城管执法队员在日常执法工作中没有严格贯彻文明执法的要求，或者工作中没有注意方式方法，没有深入群众做好服务工作，致使群众对城管工作不理解，有误会。当然也有一些素质不高的害群之马，损害了城管队伍的整体形象。另一方面，为了城市更美丽，在执法中难免得罪了不少人，有些人便会利用各种机会和途径抹黑城管，特别是一些不是很负责任的网络媒体，将暴力和城管鼓噪得很混乱，给群众造成“城管执法就不是执法”的感觉，认为城管执法就可以抵抗，甚至打人，这使得城管和平民双方的矛盾越来越激烈。再有就是城管面对的一些违法者是弱势群体，人们习惯同情弱者，所以即便城管行使的是法律赋予的正当执法活动，也会遭到指责。
二、原因分析
1.城管执法体制不顺。市区城管执法是市局一级执法的体制，虽然在各街道派驻了执法大队，实现了执法重心下移，但还没有从根本上解决执法浮在半空中的问题，基层管理得不到保障，造成执法和管理“两张皮”的现象，如何理顺街道执法大队与各街道、社区、村等基层组织关系，仍需进一步研究和探讨。另一方面，市城管执法局省里没有一个明确的主管部门，没有能够获得统一规范的权威指导；在各个县里也没有下属的基层执法单位，无法通过总结各地的执法经验来改革完善自身，所有都是靠市局在摸索和完善，难免造成政策理论研究和创新的局限性，甚至会走一些弯路或犯一些错误。
2.城管执法理念不新。一方面没有形成建设与管理一体化，让一线的城管执法者参与城市建设前端决策的新理念，经常会出现城市的基础设施规划建设不能与城市管理的实际需求相吻合的现象，造成城管执法不能从根本上解决一些城市顽症。如没有建设布局合理的农贸市场消纳摊贩，马路市场就无法根治；没有规划建设足够的停车场，乱停车就是必然的选择。另一方面是缺乏共建共管的城管执法工作理念，每个单位组织、市民都应该是城市管理的主体，而实际上他们往往只充当看客不参与，认为城管工作只是执法部门职能，城管队员在执法时往往都是单打独斗，得不到其他方面的支持和配合。
3.城管执法环境不佳。现在的城管执法环境可以用非常恶劣来形容，网络媒体铺天盖地的负面报道现实生活，被谩骂、造谣、诽谤是家常便饭，甚至还会被人身攻击和暴力侵犯。执法是要有严肃性的，市民应该遵守法律，但是目前城管执法存在严重的不被尊重的问题。加上一些网络媒体将城管与暴力鼓噪得很乱的舆论导向，进一步恶化了城管执法的环境。
4.城管服务意识不强。城管本应是为人民管理城市的，管理对象就是城管的服务对象。但一些城管队员在工作中只是机械的执行法律和制度，是一个执法者管理者的形象，而没有把服务群众的意识融入到执法活动中。在政策制订和具体执法实践中没有体现以人为本的服务理念，没有考虑到一些群众的实际困难和问题，以及合理的诉求。所以在群众中造成了城管执法“没人性”的形象。
5.城管队员素质不高。城管队员确实是一支成份比较复杂的队伍，有公务员、职工、协管员，城管执法局刚成立7年，人员是其他部门单位选调而来，是半路出家的执法者，而协管员都是从社会上招聘的临时工，因此这支队伍的素质确实是良莠不齐。再加上城管执法局相对集中行使的各项执法内容有180多项，是真正的面广量大，短时间内也很难学精学透。虽然这些年城管执法局非常重视业务学习培训和队容风纪管理，但队员的整体素质与市民对城管执法的要求还有很大的差距，还无法满足文明、高效、廉洁的人性化执法要求。
三、对策建议
在中国城市管理问题确实是个大难题，但香港令世界惊叹的城市管理秩序，说明我们内地城市借鉴和学习其严厉高效、全民参与的城市管理机制是非常值得的。一是香港实行警署、行政执法、法院一体化办公，大大增强了政府管理城市的力度，执法效率非常高；二是城市管理法律体系完善，事无巨细都可以在香港的法律中找到对应条文，且责任主体明晰，执法程序严格规范，切合实际、操作性强；三是香港城市管理行政执法遵循有过必罚，严厉惩处用重典，动辄上千上万元的罚单，形成一种很强的震慑力，令市民不敢随意违反相关法规。
1.树立体制创新的理念，改革城管模式。一是打破市里一级执法的城管体制，按照“重心下移、属地管理、条块结合、以块为主”的原则，合理划分市、区两级城市管理职责，把城市管理纳入到区政府工作的重要内容，加强街道城市管理工作的执法力量和考核力度，发挥好社区、村、小区物业等组织的城市管理主体作用。二是建立大城管模式，向省政府建议成立省一级的城管执法机构，统一领导和规范全省的城管执法工作，促进全省各地城管执法工作走上专业化、规范化、法制化的良性发展道路。
2.树立依靠基层的理念，明确责任主体。社区、村、小区物业和各个单位是城市管理最基本的单元细胞，各街道办事处在若干年土地征完以后，主要工作重点也就是城市管理工作。我们要把现在由市城管局派驻街道的执法大队做大做强后，把执法大队成建制的划转给街道，最终实现由街道领导辖区的社区村、物业公司和各社会组织开展日常的城市管理工作，并为他们提供城管执法保障的模式，彻底解决市里一级执法造成“看得到的管不到，管得到的看不到”的问题。而市、区两级工作重点调整为整体规划，制订完善政策监督考核市区城管执法工作等宏观指导方面为主。
3.树立共建共管的理念，推动全民参与。“人民城市人民管，管好城市为人民”，只有全社会人人都参与和承担城市管理责任，才能共建和谐美好家园，共享良好城市环境和秩序，这是城市管理的必然要求，也是实现城市科学管理的一个重要手段。一是要把共建共管理念贯穿到城管执法工作的始终，城管队员要以“共建共管共享”的理念武装自己，少些孤军奋战，多动员社会各界广泛参与。二是要宣传贯彻好共建共管理念，充分发挥各类新闻媒体的宣传主阵地作用，创新城管执法进机关、进学校、进社区等活动载体，让广大市民了解、支持和参与城管执法工作，使共建共管理念更加深入人心。三是总结和推广共建共管典型经验，及时总结中山街商业圈共建共管的经验和做法，积极推广各商家单位的“门前三包”责任制，动员市区主要道路两侧商家、单位参与共建共管。
4.树立堵疏结合的理念，实施标本兼治。城管执法中一些久治不愈的顽疾，其实都其很深的社会问题根源和现实困难存在，光靠执法打击解决不了其根源问题，“猫鼠游戏”永远不会结束，只有建立合理疏导机制，才能解决问题根源，才会有和谐的城管秩序。一是要进一步完善摊贩疏导机制。市执法局去年制订对流动摊贩“以疏为主，以堵为辅，疏堵结合，规范管理”的政策以来，共划定疏导点58处，已整治疏导流动摊贩1041个。下一步着重要建立长效机制加强日常管理，使摊贩进点规范经营，街道秩序明显好转，城管文明管理，群众满意度显著提高。二是规划建设等部门建设基础设施要有前瞻性，提前合理的布局建设好农贸市场，为疏导流动摊贩提供吸纳场所；市政部门要合理建设停边场和咪表停车位，引导市民规范有序停车，减少乱停车现象；工商部门要规划建好各类专业市场，把夜市、大排档等市民又爱又恨的经营户引入专业市场规范有序经营，既满市民需求，又消除对市容环境的影响。三是适时在市区推行平改坡审批政策，切实解决市区部份平顶房屋顶渗漏严重影响住房日常生活的问题，让市民群众不在为家里的漏水问题而烦恼，心情愉悦地投入到经济和社会建设工作中去。
5.树立以人为本的理念，保护群众权益。城市管理说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益，因此必须始终坚持以人为本，为民执法的理念。创新城市管理，归根结底也是为了更好地服务群众、维护群众利益。一是要深化执法“三步曲”，即“先教育、再警告、后处罚”的城管执法步骤，尽量以劝导纠正违法行为为主，实施处罚为辅，体现人性化执法理念。二是深化开发区企业绿色服务通道，在做好温馨提示的同时，对规划验收办理房产证的企业，承诺在资料齐全的情况一周内予以办结违法处罚案件，为企业及时办证融资投入生产提供高效服务。三是对市区新发违法建筑处理不搞一刀切，而是以人为本的把违法建筑区分为严重违章和轻微违章两类，严重的坚决予以拆除，而把阳台封闭，做防盗窗、雨棚等一些情节轻微，又不“侵犯公共部位，影响公共安全，影响市容市貌，引起邻里纠纷”的违法建设行为定性为轻微违章，暂时不作拆除处理，以切实方便群众的日常生产、生活，体现人性化的关怀。另外对于一些轻微违章引起的邻里矛盾纠纷，还要积极组织矛盾双方进行行政调解，协助化解他们的矛盾纠纷，以达到案结事了、邻里和睦相处的和谐效果。
6.树立公开透明的理念，推行阳光执法。政务公开阳光执法，既是依法行政的要求，更是让群众了解城管执法，理解和支持城管执法，改善城管在群众中的形象的重要途径。一是要公开案件的处理结果，接受群众的监督，特别是对历史遗留“两违”案件的处理，涉及众多群众的巨大切身利益，必须将全部案件在其他的村或社区进行公示，接受群众的监督，切实做到公平、公正、公平。二是城管执法的各类自由裁量权要制订明确的规范标准，并向社会公布，促进各类城管执法案件合理适度的受到公平处罚。三是实施举报投诉案件回访制度，主动向投诉群众通报所反映案件的查处进展情况，切实提高群众对城管执法工作的满意度。
7.树立文明执法的理念，严格考核问责。一是积极创建“文明、公正、勤廉、创新、高效”的城管文化，教育引导城管队员转变简单粗暴的执法理念，把执法与服务有机结合起来，寓执法于服务之中，文明执法，公平公正办案，维护社会公平正义。二是进一步提升务实敬业精神，不断改进执法方式和工作技巧，增强处置社会矛盾纠纷和处理复杂案件的能力，增强拒腐防变和干净干事的能力，提高城管队员服务城管事业的向心力和凝聚力，树立城管在市民心中的文明执法形象。三是强化问责考核，构建内部责任明确、目标清晰、激励有效的队伍管理机制，切实改进工作作风，为提升城管文明执法的队伍形象提供制度保障。
8.树立自我推销的理念，增进沟通理解。城管执法工作要想获得社会各界的理解和支持，就必须要宣传和推销自己，让社会全面的了解城管执法工作的重要性、必要性以及相关的城管执法标准。一是展示城管的风采、重树良好社会形象。通过新闻媒体对城管执法工作的客观真实的宣传报道，让社会客观的了解真实的城管。二是让社会公众参与城管执法工作，通过各类共建活动载体，让群众体验城管执法的具体案件，增进理解和互信。并且要筹建让公众参与城管制度及政策制订过程的机制，使市民对如何管理自己的城市也拥有发言权，以增强市民参与城市管理的意识和热情。三是主动接受人大、政协的评议和监督，既让人大代表和政协委员了解和监督城管执法工作，进而宣传和支持城管执法工作，又可以通过他们掌握社情民意，及时改进和调整城管执法工作，做到想群众所想，急群众所急，切实为群众解决好城市管理中迫切需要解决的热点、难点问题，真正把建设成为独具魅力的生态文明城市。
