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召开每年一次的地方人民代表大会会议，是地方国家权力机关依法行使国家权力的基本形式，对于保障和促进地方的经济社会发展与民主法制建设至关重要。最近，笔者就地方人代会问题的课题，先后到几个兄弟省市及省内的一些市、县进行了考察调研，并向近100位各方人士作了问卷调查。总的看，省以下各级召开人代会的情况是好的，各级领导重视，指导思想明确，会议程序严密，讨论审议认真，实际效果较好。但毋庸讳言，与新形势的要求和人民群众的愿望相比，也还存在着不小的差距，迫切需要通过理性分析的方法，找出存在的问题和解决的对策。
一、存在的一些问题
目前，在召开地方人代会中存在一些不容忽视的问题：
一是代表到会率时高时低。有的出、列席代表“两头（开、闭幕）到一到，中间往回跑”，你开你的大会，他忙他的事。虽然召开全体会议时的到会率情况尚好，但在分组讨论时往往出现“首次讨论像模像样，二次讨论三三两两，再次讨论集体放‘羊’的情况”。
二是有的报告不甚理想。在人代会上所作的人大常委会、“一府两院”等6个报告，有的篇幅过长，洋洋万言；有的内容重复，相互交叉；有的财政预算报告，数字垒积，表述笼统，常常使“内行”看不清，“外行”看不懂；有的甚至颠倒了主仆关系，把公仆向主人的汇报，变成了领导向下属部署工作的发号施令。
三是讨论发言不够平衡。由于代表原所处地位和知政情况不同，在分组讨论中，往往表现为领导代表发言滔滔不绝——说不完；行业代表发言三句不离本行——面太窄；基层代表发言三言两语就打住－－无话说。
四是审议质量有待提高。有的缺乏从宏观上审时度势去审议，而是说来说去话小局；有的凭电视上看的、老婆孩子说的、单位同志议的话题论短长，局限在浅层次上议大事；还有的则是套话多、好话多、空话多、废话多，如此种种，当然使审议质量难以提高。
五是有的议案、建议不很规范。特别是县以下地方召开人代会时，一些代表或因不知政而说不到点子上，或因不会写而写不出像样的议案、建议的事屡见不鲜，有的县人代会甚至在几十个动议中也挑不出一件规范像样的议案。
六是换届选举中组织推荐与代表联名推荐出现不一致时，拉票、贿选现象有所发生。对被代表联名推荐的候选人，有的地方或动员被推荐者不接受提名，或动员联名者撤回推荐，实际上弱化了代表的民主权力；有的联名推荐的候选人往往成了差额选举的“陪衬”；有的由组织推荐的候选人或因代表不满意、或因一时一事的不可预见因素所致而落选，往往弄得一时措手不及的窘境；极个别地方甚至出现拉票、贿选现象，干扰了正常换届选举，负面影响不可低估。
七是媒体宣传不够活跃。广播、电视、报刊等新闻媒体对人代会的宣传，从形式上看严肃有余，活泼不足；从内容上看，程序性的多，实质性的少，缺乏对经济社会发展中广大人民群众普遍关心的热点、难点问题的追踪报道；从效果上看，或因宣传报道的可读性、可视性差而缺乏渗透力，或因深度不够、力度不足等原因引不起人们的关注。
二、存在问题的原因
产生上述问题的原因，笔者认为主要有以下几个方面：
（一）少数代表认识不高。由于几千年封建历史和新中国建立后长期以来“人治”习惯的影响，一些人常常把人大看作是中看不中用的“橡皮图章”，少数人大代表从内心里也认为召开每年一度的人代会只不过是走走形式而已，因而造成了一些领导不够重视，少数代表到会率不高，讨论发言积极性偏低。
（二）会前视察走马观花。有的地方和代表虽然也搞会前视察，但往往只是到下属单位早已安排好的样板“窗口”单位走一走、看一看而已，常常满足于蜻蜓点水，走马观花，浅尝辄止，缺乏深入翔实的第一手材料。代表在会前不知实情，当然难以在会中有的放矢地讨论审议。
（三）有时会期过于紧张。有的地方为了节省开支等原因，往往把会期一压再压，造成会议期间连把所有议案依法定程序过一遍都相当紧张，根本没有时间去充分酝酿和开展民主审议。少数乡镇人代会甚至是“一天会议半天开，读完报告就散会”，过短的会期，当然难有实效。
（四）一些代表素质欠佳。有的代表由于政治理论、法律与政策水平欠高和宏观知政度低，所提的议案、建议多限于“修路、铺桥、造厕所”一类，在审议中也常常使用“听说”、“大概”、“可能”一类不着边际的弹性用词，当然更难提出审时度势的兴国安邦之策。
（五）领导代表的双重身份影响着行使法定职权。目前，许多地方占半数以上的各级人大代表是“一府两院”及有关方面负责人，作为公务员，他是人民的公仆，理应接受广大代表和人民群众的监督。但作为人大代表，他又是主人，依法行使着国家的权力。这种既是执法者又是监督者的双重身份，不仅造成了本应分工而有所制约的权力之间的交叉、混杂，而且使人大作为国家权力机关表达民意的性质有所改变，从而或多或少影响着法定职权的行使。
（六）缺乏宣传力度。近几年以来，虽然地方人代会的影响力在不断扩大，但由于宣传力度和深度不够，效果仍然欠佳，尤其是乡镇一级召开人代会，由于缺乏报纸、电视等现代化新闻载体的宣传，往往形成了“你开你的会，我种我的地”的难堪局面，既制约着人代会的影响力，又减弱了广大人民群众的参与度和对开好人代会的作用力。
三、进一步开好地方人代会的对策与思考
在面向21世纪的新形势下，如何进一步开好地方人代会，涉及会前、会中、会后三个阶段及内容、形式、程序等诸多方面和当时当地的环境，各地情况不一，实难一方百治，但笔者认为进一步处理好以下10个关系当是会中之重：
一是要处理好加强党的领导与开好人代会的关系。中国共产党是执政党。四项基本原则中的重要一条就是坚持党的领导，这是写入宪法的。这就需要我们在会前及时向同级党委请示报告，会中紧紧依靠党的领导来开好会议，会后认真抓好人代会精神的贯彻落实，努力把筹备、开会的过程变成动员和组织人民群众贯彻党的路线、方针、政策的过程，使党的主张变为国家意志和广大人民的具体行动，这是地方各级开好人代会的关键所在。
二是要处理好筹备与会议的关系。做好各项筹备工作是开好地方人代会的重要基础。因此，在召开会议前，应首先对会议的指导思想、议程、日程、开法，大会主席团组成方案和列席人员范围有一个总体的考虑。然后，筹备工作班子中的会务、行政、文件、议案、宣传等小组应按分工要求开展具体的筹备工作。只有把开好人代会的工作关口延伸前移，适时部署，扎实准备，有关部门和人员及时进入“角色”，才能打好有准备之“仗”。
三是要处理好会前视察与讨论审议的关系。在会前，除要进行代表资格的审查外，要组织人大代表围绕经济社会发展和广大人民群众普遍关心的热点、难点问题，或集中或分散地认真进行会前视察和调查，不仅要“下马观花”，还要身入、心入，尽力把握全局和翔实有据的第一手材料，为讨论审议各项议题作好准备。
四是要处理好在起草工作报告中务虚与务实的关系。人大常委会、“一府两院”及计划、财政等6个报告是人代会的“主音符”，在会前起草好报告十分重要。因此，在报告起草前，有关部门应召集报告起草人会议，对各报告的内容、篇幅、出稿时间等提出要求，并区别情况，广泛征求人大代表和社会各界的意见。对报告的具体要求应把握五条：一是定位要准。二是文字要精。三是突出重点。四是内容要实。五是要开门见山、言之有物。
五是要处理好会期与效果的关系。召开地方人代会必须依法定的内容和程序办事，这就需要有必要的时间作保障。这里包括尽力提前将工作报告草稿发到代表手中，以便熟悉了解报告内容；有足够的时间进行大会报告和分组、代表团及联组审议，以保障代表畅所欲言，充分发表意见；换届选举时有充裕的时间熟悉了解和联名提出候选人及对候选人进行酝酿、选举等。只要是必要时间，就必须给足，否则，往往会欲速而不达，影响会议的实效。
六是要处理好讨论审议与保障促进全年工作的关系。审议报告是人代会的重头戏，广纳代表建议，是改进各项工作的基础。要注意反映不同意见特别是那些中肯的、尖锐的批评意见，只要不违背宪法、不是人身攻击或有明显失实，就要广纳良言，努力使会议作出的决议、决定更符合实际；代表提出的询问和联名提出的质询案，要责成有关机关到会作出说明、回答质询，接受代表的批评，改进工作；会议通过的决议、决定要客观科学，充分吸取代表提出的建设性意见，广泛集中和体现民智、民愿、民意；还要依法保护人大代表的民主权利，不能因发表的赞同、不同、甚至反对的意见，而进行打击报复。
七是要处理好民主与集中的关系。按照宪法和地方组织法的要求，组织推荐的拟担任国家机关工作人员的候选人，一定要按照干部“四化”的要求选准、选好，要把候选人的相关情况和必要背景材料及时告知代表，使大家认人知情。应像组织推荐的候选人一样同等对待代表依法联名提出的候选人。要认真组织换届选举和有时个别国家工作人员的增补选举工作，依法选举任免，切忌“暗箱”操作和实际上的“陪衬”差额选举，杜绝拉票、贿选行为。
八是要处理好舆论造势与开好人代会的关系。人代会是地方国家权力机关组织召开的“第一会”，上下内外对此会的成功与否十分关注。它不仅有着行使职权的职能，而且还有着告示天下和接受各界特别是广大人民群众监督的功能。因此，要充分发挥宣传部门、人大自身和报刊、广播、电视等各种新闻媒体的作用，大张旗鼓地公开、及时宣传报道人代会的重要活动和情况，努力使之家喻户晓、人人皆知，保障和促进人大代表知情议政、当家作主。要充分利用召开新闻发布会、进行大会现场电视直播、开展丰富多彩的对广大人民群众普遍关注的重点、热点问题的专题深度报道，进一步增强人代会的公开性、透明度、及时性和广大人民群众的参与性，为宣传和促进大会的圆满成功发挥其应有的整体效能。
九是要处理好提高代表素质与行使权力义务的关系。“打铁先要本身硬”。作为人大代表，肩负着历史的重任，首先必须要有强烈的责任感和使命感，按时到会议政，认真履行职责，真正做到“人民选我当代表，我当代表为人民”。其次要努力学习政治理论、党的方针政策、国家的法律法规和科学文化知识，不断提高自身素质，为议政审议奠定良好基础。第三，在平时的闭会期间，要积极参加人大组织的视察、调研、执法检查、两项评议等活动，切实做到知政议政。在人代会期间，则应负责地提出议案、建议，讨论审议报告，选举称职公仆，切实为人民当家作主行使好神圣权力。
十是要处理好继承和创新的关系。创新是一个民族和国家进步的灵魂。如何开好地方人代会，也有个不断创新的问题。因此，一方面必须认真总结几十年来召开地方人代会被实践证明了的成功经验，努力加以规范；另一方面则要根据新世纪的新情况、新挑战，敢于站在时代的前沿，依法在实践中探索创新。比如，在做好大会一系列工作的前提下，在会议内容设置上除原有的报告、审议、立法、选举等以外，可否增加若干选举和人大任命干部向大会述职、当选人员发表施政演说，组织代表实地参观考察等；在讨论审议形式上，既可分组分团审议，又可大会发言、联组审议等，当然，更重要的还是要解放思想，更新理念，只有在实践中探索创新，才能既依法有序召开，又充满生机和活力，把地方人代会越开越好。
