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瑞典、德国的国家结构和地方自治
2005年4月18日至5月1日，民政部中欧村务管理培训项目赴欧洲考察团，到德国、瑞典学习考察国家的地方自治，公共管理培训的手段、方法和组织实施。参加人员有民政部、中国-欧盟村务管理培训项目办公室和辽宁、黑龙江、江西、山东、河南、云南、甘肃7个试点省的培训项目主管、培训教师共17人。短短10多天的学习考察，学员们不仅被欧洲城乡一体化发展的“现代田园城市”风光所陶醉，而且对两国的公共行政管理，特别是地方政府自治有了进一步的了解和认识。
此次考察是中欧村务管理培训项目的组成部分，也是该项目派出的第四个赴欧洲考察培训团。出访前，民政部和中欧村务管理培训项目办公室专门组织召开赴德国、瑞典学习考察动员会，介绍了欧盟与中国的外交关系及最新发展、中欧合作项目的情况，德国地方政府体制和地方治理模式，并向代表团成员提供了访问地的中文材料，为考察活动的顺利进行提供了帮助。
考察期间，除旅途时间外，我们在两国先后各工作了6天。在瑞典，瑞典基层机构协会（SALAIDA）有关负责人和专家学者就基本国情、国家行政体制、中央政府与地方政府的关系、国家的审计和监督、地方政府的财政状况、国家和地方的选举以及瑞典基层机构协会的发展历史、工作职能和成效等情况给我们作了详细介绍；期间，到英雪萍市（EnkÖping）听取了市政府首席执行官关于市政府的员工构成、工作职能和财政情况的介绍，实地参观了该市残疾学生与健康学生一起接受教育的小学、为弱智学生设立的短期看护家庭；参观了地方政府培训中心（Stora Brannbo），了解了该校对瑞典地方自治体发展所起的作用及目前市镇议员和工作人员的培训情况；参观了斯德哥尔摩市政厅，观摩了瑞典国家议会举行会议的现场，并听取了国会议员关于各大政党在瑞典国家和地方民主政治中的地位、作用和相互制衡机制的情况介绍。
上图：英雪萍（EnkÖping Kommun）市议会及市政府
在德国，我们的考察活动集中在北威州（NRW）进行，先后听取了科隆林德斯区（Lindenthal）市民倡议小组（IBB）代表关于市民如何参与地方自治的情况介绍，并实地参观了在他们的建议和干预下，城市社区的市场、住宅、办公、工厂在建筑风格上如何相互协调，布局上更为科学合理；到贝尔斯基—格拉德巴赫市（Bergisch-Gladbach）了解了地方议会在地方政府决策中的角色和作用；到北威州首府杜塞尔多夫(Düseeldorf)听取了州政府内政部基层治理部门（Kommunal verwal tung）的官员关于州和县、市镇（乡）的组织结构和自治方式等情况介绍；访问了艾伯特基金会（Bonn Friedrich）、大莱茵地区行政管理学院（Rheinischen Studieninstituts Fur Kommunale Verwaltung In Koln）和哈根大学远程教学教材开发中心（fern-unversitat hagen，zentrum fur fernstudienentwicklung ZFE），了解了公务员培训的基本情况，培训的方法和手段等；参观了克莱沃先生（Krevert，农民）的农场和家庭，并与克莱沃夫妇及市镇农场主协会主席进行座谈，了解德国农业的发展形势，国家在农业方面的政策及对农民政治、经济权益的保障等情况；听取了莱茵西格县（Rhein-Sieg Kreis）选举办公室负责人关于地方议会选举规则、组织机构及莱茵-西格县2004年选举情况的介绍，并前往托斯道夫市（Troisdorf）会见了该市社会民主党（SPD）主席拉尔夫·沙伯劳斯奇（Ralf Saborowski）先生、皮特·克莱尔(Peter Kreppel)教授，了解了民主党派怎样为自己竞选做准备工作的有关情况。
（一）基本情况 （二）国家结构与行政组织 市镇是地方自治的基本单位，它的最高权利机构是市议会，所有的决策均由议会所作。根据市（Stad）或镇（Kommun）的大小不同，市议会分别由31-101议员组成，如我们考察的英雪萍市（EnkÖping Kommun）共有议员61位，其中左派党30位，右派党31位。市“议长”同时也是“市长”。市议会一般设6-8个委员会，由执行委员会的首席执行官负责综合部门的日常工作，其它主要是负责教育、社会福利、老人残疾人服务、文化娱乐、公共管理、紧急救援等事务的委员会，委员长由议会选举，每个委员会通常有5-7个议员组成。
（三）地方政府治理
1．地方政府的选举。
无论是国家议员，还是省议员和市议员，都是由选民直接选举产生，每届任期每四年。选举有选举法和实施细则，选举法的规定比较原则，实施办法的规定比较细致。选举时间为选举年9月的第三个星期日。
上图:瑞典国家选举局官员在介绍情况
省(医疗区)的职能主要是：医疗保险、牙齿保健、交通补贴。大量的公共服务是由市镇来承担的，主要有：中小学教育、城市规划、住房供应、公众交通、环保、消防、垃圾处理、饮用水供应、污水处理、课外活动、图书馆等文化基地建设、老年人福利、残疾人福利、其它福利，等等，包罗万象。过去从洗礼到葬礼，都由宗教来管，现在从摇篮到坟墓都由市镇负责。只要法律没有明确规定该事务已由其它机构负责，都可以市镇的职能，因此，市镇通常都会根据当地实际，自愿承担一些工作，如英雪萍市（EnkÖping Kommun）政府，就主动承担了建设市民业余活动场所和政府出租房屋、热能供应、支持工商业发展等职能。 3．地方政府的财政运行情况 地方财政来源：(1)地方居民所得税59%；(2)国家拨款20%。(3)城市场所出租收费12%。(4)资产出售、财产利息、贷款所得9%。
地方财政的支出，大部分用于学校教育、儿童福利和老年人福利，约占75－80%，其它支出，如残疾人照顾、垃圾处理等，占20－25%。由于今后十多年的发展趋势是，工作的人越来越少，需要照顾的人越来越多（参见表1）。因此，对市政府的工作是个很大的挑战。
（一）基本情况 （二）国家结构与行政组织
德国的行政层次分为联邦、州和地区(社区)政府三级。国家权力被划分给代表整个国家的联邦和16个州(包括13个州，3个州级市)。这16个州不是通常理解的省，联邦各州都保留了“国”的性质，都拥有国域、国民和治权。也就是说，州有自己的州宪法，拥有自己的领土主权和主权国家所有的立法、行政和司法权，其主权尽管受到一定的限制，但不依赖于联邦，而是要与联邦国家基本法的共和、民主、福利、法治、联邦原则相符合。州下设有县（Kreis）、非县市（Stadt）和乡镇（gemeinden）等地方政府，约1．3万个。乡镇（gemeinden）又分为若干小区、管片或“村”，“村”不设机构，由乡镇议会推选议员或执政党物色的负责人“村长”协助市长管理“村”里的一些事务。 县、非县市和乡镇是德国基层的地方自治单位，它不是州政府的下属行政单位，而是相对独立的地方自治体。非县市规模较大，具有完备的行政机构和自治功能；乡镇所辖的人口较少，与市相比，它不具完备的行政机构和自治职能，其缺少的职能，由县承担。因此，县并不是一级完备的政府层级，它一般仅承担管辖区域内的乡镇政府缺少的自治职能。县与乡镇也没有行政隶属关系，只是各自的职能不同而已。如非县市一般设有卫生防疫部门，但每个小乡镇可能没有必要都设这个机构，因此这个机构设在县里，由县卫生防疫部门负责所辖区域（几个、十几个乡镇）的卫生防疫工作。在州、县、非县市和乡镇中都设有自己经普遍、直接、自由、平等和秘密选举产生的人民代表机构和执行机构。人民代表（议员、政治家）全部为兼职，市长为专职人员。需要指出的是，德国各州基层的市镇自治体制有所不同，大体可分为四种类型：一是北部的“一元制”模式，即市镇议长同时也是市长（如前所述的瑞典市镇自治体制）；二是南部的“两元制”模式，乡镇议会与乡镇长议行分设，分权治理。由乡镇议会决策和监督，乡镇长执行议会的决策，但有权否决议会不符合法律的决议，在决策中扮演着“二长官”的“核心”作用。。三是莱茵河流域的“两元制”模式，是南部“两元制”的变体，不同的是，在这里，如果法律确定由乡镇长来完成的事务，就不再由乡镇议会作决策。四是“三元制”模式，通常有市镇议会、市镇长和市政公司，由乡镇议会决策，市政公司执行；乡镇长既是首席执行官，有自己的权力，又是市政公司的董事长。各种模式也在不断发展变化，从发展趋势上看，主要是从“一元制”向“两元制”和“三元制”转变，决策权由乡镇议会向乡镇长加强，对乡镇长的直选也逐渐盛行。
（三）地方政府治理
1．地方政府的选举
上图：莱因西格县2004年选举县议会、县长、乡镇议会和乡镇长选票式样
2．地方政府的职能 3．地方政府的财政运行情况
基本法第28条规定，“自治的保障也包括财政自收自治的基础”。市镇财政收入的来源主要有以下几个方面：一是联邦财政补贴。每年联邦政府向州政府分配一批资金，州政府再将其中的一部分分配给市镇政府%；二是市镇政府与州政府分享的税收。各市镇分享的数量因纳税人的多少而不同；三是市镇自行征收的工商税、地产税等税收；四是政府贷款；五是出租房屋、土地等收益；六是社会各界的捐款。
此次欧洲之行，虽然时间不长，但由于有具体接待单位的周密安排，加上全体团员的共同努力，使考察活动达到了预期的目的。所有团员一致认为，开阔了视野，增长了见识，收获很大。
1．全体团员都能严格遵守外事纪律，认真听取情况介绍，积极主动提问，赢得了国外专家学者一一致好评。这次考察，虽然日程安排紧张，但我们努力克服时差调整难、饮食不习惯等问题，有的同志甚至带病坚持参加每项活动，从未出现请假或缺席的现象。听取有关人员介绍时，大家非常珍惜这次难得的学习机会，认真听讲，仔细做笔记，踊跃提问。我们谦虚、认真的态度得到了各方的一致好评。两国接待官员给我们的评价都是：“你们的提问十分有水平，都能问到点子上，与你们的合作很愉快”。
2．加深了我们对部分欧盟国家地方自治，公共管理培训的手段、方法和组织实施等情况的了解。所到的两个国家，虽然行政管理体制、民主规则的运用各具特色。但就地方自治而言，都具有完备的法律规范，各级政府职权明晰，严格依法行政，任何国家公务人员都不具有法律规定以外的任何特权。地方议会主席、政府首长仅仅扮演召集人的角色，国家的各项政策均由人民选举出来的议员按照少数服从多数的原则制定出来，且决策机构与执行机构相分离。地方行政有来自市民、媒体、议会监察部门的严格监督。就公共管理培训方面而言，不同的培训机构，在培训方式、组织实施等方面，既有很多共同之处，又具有各自的特点。出国前，我们仅是从相关的文献资料上或多或少地了解了一些这方面的情况，通过听、看、问等方式实地考察学习，对两国地方自治和公共管理培训的发展历史、运行规则等有了更加深入的认识和理解，为我们在今后在工作中借鉴成功经验，提供了帮助（详见分报告）。
3．两国地方自治的一些好的做法，值得我们在健全村民自治制度中学习借鉴。首先，在选举方面，我国现行的村级选举，对参选率方面的要求比较高，规定“有选举权的村民过半数投票，选举有效”，操作起来比较困难，有的地方召集足够的选民就得很多时间，有的甚至因选民人数几次变更选举时间，造成人力财力的浪费。参照德国、瑞典地方自治中的“自由”原则，我们在做好充分宣传的前提下，也可以对参选率不作要求，只要候选人获得实际投票数的过半数即可。同时，应取消委托投票的规定，对于选举日不能到选举现场的选民，可以通过设立投票站、完善函投等方式保障选民的选举权。这样，既可以降低选举成本，又尊重了选民自由，保证了选举质量。 其次，瑞典和德国在地方自治中，通过法律明确规定国家（联邦）、省（州）、市、县、乡镇各自职能的做法，也值得我们在处理村委会与乡镇政府之间、村委会与村党支部之间关系时借鉴。
考察团团长：王金华 顾问：段丽元
团员：韩全永 李立新 孟德敏 程宪莉 林松华 唐咸富 王 晔
赵立杰 龚宗俊 姜明法 王晓旭 陈贵元 雷 路 景旭年
黄 瑞
执笔：李立新 唐咸富
4月18日至30日，我们随民政部考察团，对德国、瑞典的基层教育、培训情况进行了考察。现将考察情况报告如下：
一、瑞典基层的培训、教育情况
4月20日下午，我们先参观了乌普萨拉省英雪萍市（EnkÖping）的一所学校（Enöglaskolan）,这是一所残疾学生和正常学生一起接受教育的小学。学校根据残疾学生的不同情况，分班施教，人数小的班级只有两个学生，人数大的班级有十几个学生。各班设有文化课教师和生活老师，多的设3个生活老师。残疾学生和正常学生的学制是一样的，只是学习内容不同，残疾学生主要以掌握生活自理技能为主，如熨烫衣物、缝椅垫、针绣等。
随后，我们参观了社区为某些中小学残疾学生设立的一个“短期家庭”（Gluggen）。市政厅设立“短期家庭”的目的，主要是为了减轻社区内残疾学生父母的负担，凡7—21岁孩子，有智力、肢体残疾或孤僻症等心理缺陷者都可由家长提出申请，经审核符合条件的均能被批准加入。这些孩子每月在“短期家庭”住一周，有专车接送他们上下学，他们通过和老师一起做饭，打扫卫生等家务活动，培养生活自理能力和康复训练。孩子们分成小组，以组为单位进行活动，一起交流学习，有心理疾病的孩子在这里可以得到专门的矫治。
最后，我们到西格图那参观了瑞典地方政府培训中心（Stora Brännbo），培训中心的常务主任彼尔·约翰先生（Björn Jonzon）向我们介绍了培训中心的主要职能及其在瑞典地方自治发展中的地位和作用。该中心的前身是瑞典的地方政府培训学校，类似我国的国家行政学院，不同的是，它不仅培训地方行政公务人员，而且主要是为地方自治体议员提供培训和咨询，因此，可以说是瑞典职业“政治家”的摇篮。培训中心建立于1956年，当时正值瑞典地方政府机构第一次大的改革时期。地方政府体制的变化，需要培训大量能够适应时代要求的有知识、有能力的社区领袖和地方干部，以往的函授培训远不能满足各地的需要，于是该校应运而生。它的运作方式是以“基金会”的形式来建构的，会员是瑞典所有的地方政府。当时每年约有一万名地方议员前来参加培训，后来发展到行政主管也来参加培训。在1968年的第二次政府改革中，市镇政府（Stad）和乡政府（Kommun）合而为一，培训学校成为瑞典地方政府协会（SALAIDA）的一部分，当时有17位讲师在这里工作。那时，学校的培训对象除了新当选的议员和行政主管外，还有不同专业的师资，培训内容设有384门课程，这些课程，既涉及广泛的民主管理，也包括针对性很强的专业课程，基本上涵盖了市政府的各项工作。培训中心还根据不同地区的特点设计课程，送到各省，由各省的师资做具体培训工作。到1984年，省政府渐渐已经可以自行开展培训，根据瑞典地方政府协会的决定，地方政府培训学校暂停招生，把工作的重点转向编制教材，指导各地政府的培训机构上来；由此，一所负责全国培训的学校改为指导性的培训中心，体制上成为一家赢利性的公司，引入市场机制，以自己设计的课程为“产品”开展“营销”。培训中心通过与地方政府、各党派和议会的广泛联系，通过每年的热点问题调查，及时掌握培训需求，组织人员设计课程，研发教材，然后再“出售”给地方政府。目前，该中心的研发成果，在地方政府培训市场上很有“卖点”，占有相当位置，很受信赖。与此同时，该中心还保留了一部分住宿性的短期培训，对需要进修的人员，提供收费式培训。
二、德国地方干部的教育、培训情况
在德国，我们重点考察了艾伯特基金会（Friedrich Edert）和莱茵地区行政管理学院（Rheinischen Studieninstituts für kommunale Verwaltung in Köln）。
（一）艾伯特基金的教育培训工作
艾伯特基金会是根据德国首位民选国家总统弗里德里希·艾伯特提议创建的政治性基金会，为公益性的私立文化机构。基金会主要的职能，一是通过从事政治教育培训，帮助德国公民对政治以及社会变动做出反应，更加积极、更加有判断力地参与到政治活动中去；二是通过基金会的研讨会，特别课题大会和提出的可能解决的方案，使感兴趣的市民和公共行政管理人员得以了解更多的相关信息，提高参与政治的兴趣和从事政治管理工作的能力。
基金会提供的教育培训课程必须是面向全体公众的，但到基金会接受培训的，主要是社会民主党在乡镇议会中的议员。每年北威洲大约有600名乡镇议员前来参加基金会的培训。教育培训的课程分为四个层次：第一个层次为乡镇财政预算、乡镇管理等基础知识方面的课程；第二个层次是专为议员们提供的相应课程和讲座；第三个层次是立足于培养学员面向社会创造性地开展工作的能力，诸如主持演讲等方面的内容；第四个层次是运用现代通讯技术，在互联网平台上为学员提供有关论着、专业术语解释等信息，解答学员疑难问题。
基金会集中培训时，主要采用专业人员专题会议、个案、扮演角色等几种方式。专业人员专题会议形式，主要是为学员提供必备的知识，提高学员面对公众作出决策、应对冲突各方的能力。如城市规划、民主变革、社会福利、财政、处理社会事务、演讲活动、面对新闻媒体或鼓动市民参与等方面的专业知识和能力。案例教育培训的方式，是把具体案例交给学员，让学员分成若干个小组，各小组自行讨论思考，寻找解决个案问题的方法和途径。分角色教育培训的方式，是问题提出，让学员根据问题内容分别扮演其中的不同角色，各人从自已角色的角度出发，思考和寻找解决问题的思路、方法和有效途径。案例法和分角色法，强调学员的主动参与，注重与实际相结合，注重激发学员独立分析、思考解决问题的能动性。整个过程全部要求可视化，即要求每个小组和角色用口头或书面的方式，将思考过程、解决问题的结果依次展示给大家，让全体学员共享案例分析结果。解决问题过程可视化的一个有效方法是充分运用“道具”，在讨论过程中将讨论的进度、解决问题的步骤一步一步展示出来，直到大家达成共识。培训本身就是一个保障人人都有参与机会的民主过程。
每次讲座（或每期培训）结束后，基金会都会以问卷的方式由学员对培训内容、培训环境、任课师资等进行评估，以了解培训效果，掌握学员需求。
（二）莱茵地区行政管理学院培训工作
莱茵地区行政管理学院，是一所受北威州内政部委托并指定为专门负责莱茵地区乡镇管理人员培训工作的职业培训机构。学院有专职教师10人，临时聘用教师近百人，管理人员10人。学院采取董事会的运作机制，由股东大会出资运作，具有颁发培训证明的资格。
在德国，从事任何职业之前都必须接受相应的培训并取得相关证明，准备或已经在地方政府机构从事公务的人，都要接受培训或继续教育。德国公共行政管理人员的培训，按供职的行政层级大致可分为三个层次：第一个层次是联邦政府的公务员，培训工作由高等专科正规大学和机构承担，培训地点在波恩和柏林；第二个层次为各州的公务员，培训工作由联邦各州自己相应的培训机构承担；第三个层次是乡镇一级的公务员，这一层次的培训工作，由各州的内务部按区域分别设立培训机构。莱茵地区行政管理学院就是北威州在莱茵地区授权设立的一个负责非县市和乡镇公务员培训的专门机构，它也承担少量州政府公务员的培训工作，培训地点设在科隆和波恩。
公务员的上岗培训，主要针对有意进入地方政府管理机构的高中和职高毕业生，培训形式有全日制和业余培训几种，时间一般为2至3年。公务员的“再培训”指对已经在地方行政管理就业的人员进行知识更新和业务能力的提高，主要形式有讲座和专题研讨会等，每期一般2至3天，每周到学校上课一次。
培训课程设置，由学院的专职教师研究确定，主要有法律、经济管理、社会福利、与公众沟通等几个方面，尤以法律，经济管理为突出。培训教材由学院根据联邦和北威州的法律规定进行选购。
学院本部的教师和外聘教师都是某一领域的专家或专业人员，主要有法律专家、经济学专家和行政管理部门的在职人员。
教学过程，采用授课与实践相结合的“双轨制”方式，特别注重实践性，力求通过培训，学员从事公共行政管理工作做准备，并能较好地胜任工作；在职教育培训，目的是使公务员在该工作领域得到更好的发展。在实际教学过程中，经常采用“扮演角色”的方式，由教师和学员分别扮演公共行政管理人员和市民，进行互相沟通、宣传鼓动和解决问题的等方面的模拟演练。在职培训，主要是请高层次的政府工作人员和专家举办讲座，或组织专题研讨，有针对性地为学员提供辅导。 为使雇主、学员节约培训成本，学院准备今年开通网上远程教育。
艾伯特基金会和莱茵地区行政管理学院均属于职业培训机构，都是以公共行政管理人员为主要培训对象，课程以相关的法律、财经、公众沟通为主，注重授课与实践相结合，突出实践性、可视性，强调学员的参与，通过培训，力求使学员在参与民主政治、从事公共行政管理方面得到更多更新的信息，提高他们的实际工作能力。
三、瑞典、德国基层教育培训情况给我们的启示
瑞典和德国基层工作人员的培训，在机构设置、经费投入、教学内容、授课方法及运作方式等方面，都我们的情况有所不同，但他们的很多做法值得我们借鉴。结合我们的实际，建议在农村基层的培训中，特别是欧盟项目的后续培训工作中，在三个方面需要加强：
第一，对农村基层干部的培训工作要做全面的规划。目前，我们的情况是，没有将整个的资源充分利用起来，而是各自分散。从长远来看，必须对农村基层政权的教育培训资源进行整合，对培训工作做全面规划，利用现在的欧盟村务管理培训积累的经验，对全国不同功能的培训基地重行规划布局，建立稳固的培训网络。要统筹考虑，分区域设立若干培训中心，每个中心除了体现各自的特色和功能外，还要注意资源共享，优势互补，从而建起有中国特色的农村基层培训体系。
第二，以中欧合作项目为契机加强培训工作的国际合作。中欧合作项目，是农村基层政权建设的一个突破，取得了成果，但随着合作项目接近尾声，要考虑寻求新的合作，继续推动这项培训向深度发展；同时，应进一步开展与联合国、地区性国际组织的合作，引进一些与国际接轨的新思路、新技术、新设备，更新我们的培训观念、培训机制。要注重师资方面的交流，开展互派人员进行双向培训，提高我们的师资水平。要联合开发农村基层培训的远程培训模式，同时推动培训工作的市场化改革，全面深化农村基层培训的国际合作。
第三，培育中介机构创新农村基层培训模式。在瑞典和德国的培训中，各种协会发挥着重要的作用。我们在体制上和他们有差别，但利用现有资源，不断探索、尝试组织农村基层培训协会等中介机构，引入市场机制，对促进农村基层的培训很有必要，尤其是在一些专业性、技术性的领域，可先行一步，积累经验，逐步推开。
考察团团长：王金华 顾问：段丽元
团员：韩全永 李立新 孟德敏 程宪莉 林松华 唐咸富 王 晔
赵立杰 龚宗俊 姜明法 王晓旭 陈贵元 雷 路 景旭年
黄 瑞
执笔：王晓旭 王晔 林松华
