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国有控股公司财务治理结构制度缺陷与完善 国有控股公司财务治理结构制度缺陷与完善 国有控股公司财务治理结构制度缺陷与完善
一、研究的基本前提
1.国有控股公司研究主体的界定国有控股公司是国有经济战略调整后,国有资本优化配置的结果,是指国有资本处于绝对控股或控股地位的公司。国有控股公司提供的产品主要是为了弥补市场调节失灵而产生的供给不足。从英国和俄罗斯铁路运营公司改革的成败经验来看,国有控股公司是重要的企业财产组织形式。
2.财务治理结构概念的界定与财务治理结构相近的词有公司治理、公司治理结构、法人治理结构、公司治理机制和公司机关制度等等。之所以有不同的称谓,是因为研究人员研究问题的角度不同和对ＣｏｒｐｏｒａｔｅＧｏｖｅｒｎａｎｃｅ翻译的不同。从现代企业制度来看,股份有限公司是在所有权与经营权相分离,法人财产权与终极财产权相分离的基础之上形成的;所有者将财务资源委托给具有专长的经营者经营管理,是一种财权的委托和受托关系,其本质是一种财务活动。但是,如何确保经营者按照所有者的利益目标去做,如何将财产的控制权与剩余索取权在所有者与经营者之间进行科学分配,就产生了基于财权分配的企业制度安排框架。这一框架的主要内容即财务治理结构。根据现代财务分层理论[1],将财务治理结构分为所有者财务治理结构和经营者财务治理结构两个层面进行研究。
3.国有资本人格化行为假设国有资本的产权特征表现为公有制,以生产资料的集体所有为其基本特征。集体所有权是由每个人所拥有的产权份额构成的,作为产权所有者必须采取集体统一行动才能行使其产权权能;作为产权集体所有者中的单个人既没有特殊的权力决定生产资料的使用和处置,也不能单独索取剩余收入中的相应份额。所以,产权集体所有者必须通过法律或其它合约的方式授权某个组织行使其产权权能,即国有资本的人格化[2]。国有资本人格化的主体有哪些特征呢?和私人资本的产权主体有哪些不同?按照西方经济学的假设前提,私人资本的产权主体特征表现为“经济人”,即人是自私的,以追求自身效用最大化为目标。如果研究国有资本人格化特征以经济人假设为前提,集体产权必须分割成不同的份额并转让给个人,即私有化,否则理论推演的结果只能是相互矛盾。为此,提出“集体经济人”概念以区别“经济人”概念。集体经济人作为国有资本人格化的代表,其行使集体产权权能时,首先要充分代表个人的经济价值取向。个人资本是逐利的,国有资本同样是逐利的。但是,当由于市场失灵造成某种产品或服务不足从而使整个社会福利下降时,国有资本又必须从改善整个社会福利出发,服务于集体。有的经济学者认为,社会福利应当由政府来解决,而不是企业。我们认为政府和企业只不过是由于社会分工不同而造成的不同制度安排的结果,如果企业这种制度安排对解决社会福利问题更有效,更能增加集体中每个人的效用,就应当由企业承担,否则,应由政府承担。作为市场竞争中的主体,国有控股上市公司在提供社会福利产品或服务时,应当享受政府的优惠政策以弥补其经济损失。所以,集体经济人假设与经济人假设不同,但是并不违背经济人假设。
二、国有控股公司财务治理结构的制度缺陷
1.所有者财务治理结构的制度缺陷
国有股股东有双重身份:既是国有资本的产权代表,又是国有资本运营管理的代理人。作为产权代表其本身没有控制权和剩余追索权,也就没有动力行使股东的权利。作为代理人,国有资本运营的成败对其个人的经营业绩有一定程度的影响,所以,他有动力行使股东权利,以期未来控股上市公司业绩的提高能够给自己带来更大的人力资本回报。但是作为国有资本的代理人和国有控股上市公司的高层管理人员存在一定的竞争,因为国有股股票和法人股股票的非流动性,国有股股东无法获得资本利得,投资收益的来源只有微薄的股息,甚至股息都得不到。而且控股上市公司业绩只能按照控股比例记在控股公司的账面上。所以,作为国有股大股东的代表有将控股上市公司的利益转移到母公司的行为动机。事实上,我国有不少上市公司已经成为控股母公司的“自动取款机”了,即控股母公司凭借其对上市公司的控制,将上市公司的资金、利润等转移到控股公司或下属企业中去。大股东的这种行为严重损害了中小股东、职工和债权人的利益,造成国有控股上市公司财务治理结构的“瘫痪”。大股东的这种行为动机也是导致会计信息失真的制度性原因之一,控股上市公司资金的不断“抽血”,和无效地收购控股公司旗下的资产,造成上市公司对资金需求的不断增加。为了筹集到更多的资金,上市公司只好铤而走险,虚拟会计利润,从股市上筹集更多的资金。中小股东控制权和剩余索取权较小,决定了他们行使股东权利的消极性。中小股东成了股东群体中的弱者,在上市公司少分甚至不分股息的情况下,他们的投资收益主要来源于风险极高的资本利得。在严重“套牢”的情况下,他们只能把希望寄托在“救世主”(指政府或集团公司等)的身上。之所以会出现以上情况,主要因为所有者财务治理结构中,大股东和中小股东在利益目标取向、风险偏好、信息优势和产权权能行使成本上有明显的差异,造成股东内部利益的冲突。利益目标取向不同。大股东作为集体经济人,不仅要追求国有资本的保值增值,表现出经济人的一面,而且要追求社会福利的改善,承担一定的社会责任。如国有控股自来水上市公司就不能依靠自身自然资源垄断的优势依据水的供需按照市场原则调整水的价格。而中小股东作为经济人,投入的是私人资本,追求的目标是资本的保值和增值,没有改善社会福利的责任。因为在整个社会福利下降时,中小股东已经承担了一部分损失,如果再让他们投入资本来改善整个社会的福利,等于又受到了一部分损失。中小股东之所以投入私人资本,是因为他们认为政府能够给国有控股上市公司承担社会责任带来的损失给以政策上的弥补,这是有风险的。风险偏好不同。国家股股东的资本雄厚,投资范围较分散,抵御风险的能力较强。而且国家股的产权代表也只是代理人的角色,其对风险的偏好是中性的。而中小股东的资本相对较小,投资比较集中,抵御风险的能力较弱。作为终极产权所有者,是风险厌恶者。信息优势不同。大股东作为绝对控股股东在信息拥有上比中小股东有优势。大股东对公司重大的财务决策、高层管理人员的任免、经理人员的录用有充分的权力。高层管理人员对大股东代表具有一定的依赖性,否则,他们有被撤职的危险。这就造成大股东有和控股上市公司高层管理人员合谋操纵上市公司的可能。另外,大股东作为产权代理人,行使产权权能的成本由终极所有者承担,他们获得信息的成本是可以不计较的。而中小股东由于持股比例较低,参加股东大会的成本较高,获得上市公司信息的途径只能是传播媒体、大众传言,而且还要受到“噪声”的干扰。行使产权权能的成本不同。国有股股东和法人股股东的持股比例较高,参加股东大会的边际成本较低,而且国有股股东或国有法人股股东代表行使产权权能的成本由派出单位(公司或政府)承担。而中小股东的持股比例较小,行使产权权能的边际成本较高,而且发生的成本由自己承担。所以,在国有股股票和法人股股票不能流通的情况之下,国有股股东和法人股股东的代表具有用手投票的积极性,而中小股东只能选择用脚投票的消极方式。除此之外,作为大股东的产权代表,由于其本身对控股上市公司的持股量较少,国有控股上市公司的所有者财务治理结构实质上由非产权所有者的“外部人控制”,如果内、外控制人合谋,将造成国有资本的大量流失和中小股东、职工、债权人等利益的受损。
2.经营者财务治理结构的制度缺陷
国有控股上市公司提供的产品或服务是一种半公共产品。因为半公共产品的价格可能受到政府的管制,经理人员业绩的评价十分困难,经营者为了增加自身效用的最大化,不惜一切找借口,使激励机制效用失常。作为代理人,经营者和国有股大股东的代表之间虽然是委托代理关系,但二者同时又都是受人之托。所以,经营者可以在增加国有股东代表利益的同时,实现自身利益的最大化。这种所有者代理人与经营者代理人之间利益的趋同,使所有者代理人失去了对经营者代理人的监督动力。因此,国有控股公司的财权实质上控制在管理层手中,公司财务治理结构失去了相互约束、相互控制的机能。国有控股上市公司涉及特殊性领域时,如军工企业、自然垄断领域等,政府必然采取一定程度的管制。如我国政府不准个人持有枪械,但是,军工企业的高层管理人员就享有一定的特权,这种特权的存在,就容易引发一定的寻租行为,造成社会福利的下降。监事会的组成人员多是面临退休或已经退休的政府官员、公司元老,他们代表国有股或国有法人股股东的利益,但是,由于自身素质所限和利益动力不够,他们不能有效行使监督权。监事会成员缺乏有利益动力监督的终极产权代表、债权人代表和内部股东代表、职工代表。监事会成了法律规定的虚设品。我国国有控股上市公司财务治理结构除了内在的制度原因之外,还存在外在的制度缺陷。长期以来,企业上市指标是政府管制下的配额制,上市公司的壳资源十分稀缺,市场供应与需求严重失衡。上市指标的争夺成了当地政府解决国企困境的有效途径。指标拿到之后,首先在原国有企业的基础之上,经过资产剥离、整合,实现优质资产的上市,形成当地的上市公司群。然后,上市公司再通过多次发行股票、债券的方式向社会筹集资金,再用筹集到的资金兼并重组当地的困难企业,实现国企脱困的目标。政府利益的膨胀使上市公司筹集到的资金没有很好地用到规定的项目上,而是像撒胡椒面一样分散投资于兼并重组困难企业。政企不分、政资不分的现象仍较严重。资产剥离的结果是,上市公司和控股公司成了一套人马两张牌子的企业,“形散而神不散”。上市公司财务治理结构缺乏独立性,法人财产权不独立。控股公司与上市公司之间的关联交易频繁,利益转移现象增多。资本市场、经理市场发展的相对滞后和国有股、法人股股票的非流动性,使外部控制机制不能起到应有的约束作用。
三、国有控股公司财务治理结构的完善
我国国有控股上市公司财务治理结构的完善与模式选择,应结合我国的具体国情,做到“古为今用、洋为中用”。应在扬弃的基础之上,构建我国国有控股上市公司财务治理结构的创新模式。美国的职工持股计划、德国的联合决策模式、德国和日本的主银行制度都反映了公司治理的导向:如何将股东的利益与经营者、职工、债权人的利益协调起来。[3,4]随着知识经济的发展,企业协同作用的发挥对于一个企业的发展至关重要,企业与企业之间的利益依存关系将更加密切,作为协同伙伴(或客户)的意见也是影响企业决策的因素之一,协同企业也有参与决策的趋势。中国是一个具有悠久文化历史的国家,古代儒家的理财观念对于今天的社会主义市场经济建设,财务治理框架的构建仍然有一定的现实意义。比如孔子提倡的“义主利从、以义生利”的观念[5],说明诚信、守约是利的根本,言而无信,损人利己必然导致利的枯竭。企业作为各种生产要素的合同集,各个利益主体应充分考虑到企业整体的利益,不能以自己的优势损害其它利益主体的利益。守“义”要以完善的法律法规、道德规范、行为准则等一套社会制度为前提,生“利”才能有实现的基础。所以,我国国有控股上市公司财务治理结构的完善首先是制度的重新调整。只讲“义”字还不够,对于“不义”要有相机治理的对策。因此,本文提出了国有控股上市公司多边治理与相机治理相结合的财务治理结构目标模式。相机治理是指公司的各利益主体为了维护自己的利益,根据法律、法规或公司章程、合同等,对有损于自己利益的公司行为实施制止或索赔。如债权人可按合同规定终止贷款合同,根据破产法向法院申请公司破产;股东可根据法律规定对上市公司的违法行为造成的损失要求赔偿;职工可根据工会法或通过工会组织维护自身的权利。相机治理主要是法律法规等外部控制机制的完善和内部相关利益主体在“疑人”的基础上签订相对完全的合同。多边治理是指公司股东、经营者、职工、债权人等相关利益主体共同参与国有控股上市公司财务治理结构的制度安排。如果是国有控股上市公司长期的合作伙伴或有证据表明公司目前处于财务困难或危机状态,债权人可以选择进入董事会或监事会参与财务治理,否则,不应参与公司的财务治理。正常情况下,应由股东、经营者和职工三方共同治理公司财务。
1.公司所有者财务治理结构的完善
随着我国加入ＷＴＯ、政府职能的转变、国有资本营运主体的培育与组建,国有控股上市公司国有股东产权主体必须实现类似于日本公司的法人之间的交叉持股,通过国有投资公司之间股权的互换实现产权主体的多元化。国家股由“一股”变“多股”,相同国家股,不同利益主体代表之间就可以相互约束、相互制衡。另外,上市公司可以通过设置普通股和限制表决权的优先股使国家股以普通股股东和优先股股东两种身份出现,不仅可以控制上市公司,而且还可以实现有表决权的股权结构的优化。除了拆分国家股之外,上市公司还可以通过引入战略投资者,以加强与国家股股东在控制上市公司上的竞争。例如首钢、宝钢、中石化、中石油、中国电信等大型国有企业都通过引入战略投资者而成功上市,这对于股权结构的优化,企业间的相互协作都是很好的尝试。国家股股东与法人股股东并非终极所有者代表,容易产生廉价投票权和监督动力不足的缺陷,这种缺陷的弥补除了上述措施之外,还可以通过中小股东表决权信托代理制度,提高公司内部股东持股比例,强化终极产权所有者对非终极产权所有者以及公司管理层的约束力。
(1)建立中小股东表决权信托、代理制度。中小股东投票权行使成本制约了其参与治理的积极性。中小股东可以委托资产管理公司、证券公司、信托投资公司等中介机构代理行使表决权。这种代理可以是长期的信托关系,也可以是一次性的委托代理关系。这种制度也可以和职工持股制度结合起来,通过职工持股会代理行使中小股东的表决权。因为金融机构代理的成本比职工持股会代理的成本要高,而且职工持股会的利益与中小股东的利益取向是一致的,如果金融机构不是(即便是)上市公司的股东和中小股东的利益取向不完全相同。
(2)推行内部职工持股制度。内部职工既是公司的职工,又是公司的股东,对公司的生产、技术、财务、管理等信息占有比外部股东有优势。内部股东的利益与企业的利益更为密切,他们更为关心公司的发展,他们参与公司治理的地理条件决定了其行使产权权能的成本很低。在我国,职工持股有其现实基础。我国长期以来实行的是生产资料公有制为主的经济体制,国有资本的积累与形成一方面来源于对封建地主阶级、官僚资本的没收和赎买;另一方面来源于广大工人、农民、知识分子的劳动创造,让农民有其地,工人、知识分子有其股是有客观依据的,也是我国长期奉行的富民思想的体现。在我国现代企业制度的实践中,80年代已经有所尝试,但不规范。90年代,国家体改委、部分地方政府已经出台了相关的制度对内部职工股进行规范。如上海、深圳、江苏、陕西等地较早实行了企业职工持股制度的试点。职工持股制度的推行可以与国有资本的有进有退、国有股减持等政策结合起来。国家应出台相应的政策允许企业用长期积累下来的职工奖励基金、职工福利基金或公益金等回购国有股份,或企业以职工持股会的名义代表职工筹集一部分资金回购部分国家股。回购来的国家股作为职工持股会的预留股份,再根据职工的工龄、职位、技术职称等计算职工对企业所做贡献的大小,依次作为核定职工持有的股份份额和认购的股款。在推行的过程中,普通职工、技术研究开发人员、部门经理人员和高层管理者可以以现金、专利、专业技能资本等方式认购相应的股份。同时,确立人力资本的产权地位。高层管理者作为管理者,又是国有资本的产权代理人,必须同时以现金、人力资本两种方式认足国家规定的股份数。为此,国家应出台相应法规明确企业职工的范围、认购股份的方式、资金筹措方式、组织形式、股票流通转让的条件等,实现职工持股制度的规范化发展。
2.公司经营者财务治理结构的完善
经营者财务治理结构完善的关键是如何约束和激励管理层。管理层的信息优势和专业优势容易造成逆向选择和道德风险,在制度设计上就要引入和管理层相比同样具有信息优势或具有专业特长的竞争对手,监督管理层的经营行为,以防止管理层见利忘义。从国际上看,比较典型的做法是德国的职工参与制度和美国的独立董事制度。职工作为企业的内部人,对企业比较了解,信息优势是明显的;外部独立董事作为专业裁判在专业技能上的优势也是明显的。这两种制度能够较好地解决管理层“忘义”行为的发生。管理层的利益动机决定其行为取向和工作努力程度。所以,管理层需要科学的激励制度保证其才能的充分发挥,借以实现相关利益者效用的最大化。首先要有正确评价管理者业绩的机制,其次是要有相应的奖励机制。在激励制度安排上,国际上比较成功的做法是年薪制(或高薪制)、股票期权制度。
(1)管理层约束机制的完善。首先是职工参与制度的推行。职工持股制度是职工以所有者的身份享有公司的控制权和剩余分配权,这种权利的行使是以职工持股会的形式选举职工股东代表参与股东大会完成的,是为了强化股东产权权能的有效行使。职工参与制度是职工以雇员的身份进入公司的董事会和监事会,是为了加强对管理层的约束。工会组织形式的民主管理一直是我国国有企业的传统做法,有成功的经验。但是工会组织长期以来只是充当职工的福利采购员,反映职工意见的渠道。工会主席的任免也具有很强的行政色彩。现代企业制度的建立需要加强工会组织在企业管理中的决策地位。通过工会组织选举职工进入董事会和监事会的不仅仅有德国,欧盟的其它成员国也非常重视职工参与治理公司制度的推行。如挪威、丹麦、瑞典、芬兰、奥地利、法国和荷兰等国的公司法要求所有的公司都要实施职工参与制度;爱尔兰、葡萄牙、希腊的公司法规定职工参与制度只适用于国有公司;根据法国、西班牙、希腊、卢森堡和爱尔兰的法律规定,在公有制经济领域,必须采取等额或少数职工参加公司治理的制度[6]。职工参与公司治理的作用也不完全一样,有的只起监督作用,如德国;有的只起经营决策作用,如瑞典、奥地利、丹麦等。在我国,党的十五届四中全会指出,“国有独资和国有控股公司的……董事会、监事会都要有职工代表参加”,新修改的《工会法》第39条也规定了公司董事会和监事会应有一定数量的职工参加,公司法和有关文件也做了相应的规定。无论从理论、实践还是法律的角度看,国有控股上市公司实施职工参与制度治理公司都是行之有效的方案。其次是外部独立董事制度。外部独立董事的优势是具有专业判断能力,对管理层做出的经营决策行为可以提供咨询,有利于管理层做出正确的决策。同时,外部独立董事作为第三者参与董事会,有利于防止管理层合谋控制企业。当然,对管理层的约束还需要不断完善资本市场、经理人市场、中介机构、法律法规等外部控制机制。
(2)管理层的业绩评价与激励制度的完善。首先是管理层业绩的评价。管理层业绩评价与激励的主体是股东,具体评价机构是董事会下设的薪酬委员会和财务委员会。股东的目标是实现投入要素资本的保值与增值,并兼顾社会福利的改善。所以,对管理层的评价首先要考察资本是否保值,其次是增值和社会福利的改善。资本保值、增值的评价应以实物资本保全理论为基础,既要考核当期会计指标的完成情况,又要考核企业可持续发展指标的完成情况。综合考虑物价、技术、市场等方面的因素,建立评价管理层业绩的指标体系[7]。其次是社会福利改善的评价。根据国有控股上市公司涉及的领域来看,应区别对待。如对于基础设施领域的上市公司主要考察基础设施的运行条件是否得到改善、运行效率是否提高、服务质量顾客是否满意、价格水平消费者是否能够接受、对相关行业的影响等。对于自然资源垄断的行业主要考察是否有效开采、对环境治理的影响、价格制定是否合理、社会的反响等。第三是管理层激励策略。正确的管理层业绩评价是激励机制发挥作用的基础,业绩评价是为了激励。作为人力资本的所有者,管理层本身又是公司的股东,和其它股东利益是一致的;但是作为经营者又和股东利益有不一致的一面。激励的目的是诱导管理者采取最大化股东福利的行为。作为国有控股上市公司的管理层如何激励,能否直接套用西方的激励模式呢?首先探讨股票期权制度是否适用。股票期权制度是指授予管理者在未来某一时间以一定的行权价格购买股票的权力,如果股票期权行使时的市场价格高于行权价格,管理者就可以获得过去努力工作的最后回报,否则股票市场价格低于行权价格,管理者就失去了股票期权带来的好处。问题的关键是未来股票市场价格的操纵者是谁。国有控股上市公司不同于公众上市公司,控股的主体是相互交叉持股的国有投资公司,在推想股票全流通的情况下,上市公司大量的筹码集中在国有投资公司手里,上市公司的管理层本身就是国有投资公司委托的,如果推行股票期权制度,很容易造成股票价格的操纵,根本达不到激励的作用。所以,股票期权制度在国有控股上市公司中的推行要慎重。在资本市场、劳动力市场和相关法律法规比较完善的情况下,考虑采用适量的虚拟股票期权或亚式股票期权激励制度,以规避股票价格的人为操纵。其次是年薪制。年薪是管理层的固定工资,是管理层当期获得的既定报酬,是对其当期付出劳动的成本补偿。年薪制与月薪制没有多大的区别,根本的问题是高薪还是低薪。长期以来,我国国有上市公司实行的是“固定工资+年终奖金+政治奖励”的激励模式。政治奖励是高风险激励制度安排,是政府对企业干预的结果,是管理层作为准政府官员、企业老板双层身份的必然选择。政治奖励和管理层的业绩是不相关的,业绩差的管理者可能被调到政府部门;业绩好的管理者有两种选择,一种选择是继续当国企老板,一种是有条件地进入政府部门(因为最终决策者是政府)。这种制度安排必然导致人力资源的浪费和腐败现象的发生。对于国有控股上市公司的管理层,应参照公众上市公司管理者的水平实行高薪制。考虑到国有上市公司的经营领域的竞争特点,可以适当调高或调低:竞争激烈,可调高;具有垄断性的,可调低。为了防范管理者的道德风险,可适当增大对经理人员的风险激励机制。如对管理者年终奖金可以单独设立账户,采用分期支付、延期计息的方式。如果出现管理者舞弊、违法等有损于股东利益的行为,可以按合同规定的数额冲回管理者奖金账户上的资金。最后,建立以能为本的层级分配制度。日本的年功序列制[8]有利于个人的不断完善,但是不利于优秀人才的脱颖而出。层级分配制度是在借鉴日本年功序列制的基础上,摒弃按资排辈的思想,以能绩为本,级次分明,拉开档次,具有淘汰、选优功能的企业内部分配制度。第一档次是公司的核心管理层;第二档次是部门核心管理者、技术关键人员;第三档次是一般管理者及其他普通职员。根据公司对每位职员能绩的考核,领取相应的激励档次或细分档次报酬。这种激励制度的安排,打破了职务、技术职称终身制,有利于在公司内部优化配置人力资源和淘汰内部人员、吸收外部优秀人才的良性
