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在完善县镇财政管理体制工作会议上的讲话
县委、县政府研究决定，召开完善县镇财政管理体制工作会议。这是一次十分重要的会议。年初以来，围绕完善县镇财政管理体制，县财政局进行了较长时间的调研，全面分析情况，多方听取意见，反复进行测算，形成了方案初稿。尔后在征求县人大、县政协意见的基础上，作了进一步的修改；最后，经县政府常务会议、县委常委会审议通过，今天以县政府91号文件形式呈现在各位面前。这个方案，可谓是十月酝酿，十易其稿；十月怀胎，一旦分娩。会前，市委常委、县委书记徐纪平同志对会议提出了明确要求，要求通过今天的会议，达到统一思想、解释政策、组织实施的目的。刚才，县财政局宋天平同志就新一轮财政管理体制的有关问题作了说明。下面，我再谈三点想法。第一点想法，不断完善财政体制是经济社会发展的内在要求放眼全球，纵览古今，财政体制从来不是一成不变的，总是随着经济社会的发展而发展，变化而变化。财政体制与国家相伴而行。有了国家，也就有了税收；有了税收，也就有了财政体制。历史上的许多革新变法，往往与财政体制改革联系在一起。北宋王安石变法，明朝张居正变法，都跟税务体制、财政体制的改革有关。新中国成立后，财政体制就经历了统收统支、分级管理、分级包干和分税制等多轮改革。就浙江省而言，“省管县”的财政体制也有一个逐步调整完善的过程。1995年是“两保两挂”，后来同时实行“两保两联”，去年又作了进一步的完善，综合实行“两保两挂，两保一挂”的政策。我县从1985年建立乡镇一级财政至今，也经历了6次财政体制的调整完善。现在，第六轮财政体制即将到期，县委、县政府决定在总结前六轮经验的基础上，根据新形势新情况，对现有体制作进一步的调整完善。应该说，这次县镇财政管理体制的调整完善，不是一两个人的意见，也不是匆忙仓促的决策，而是在全面分析全县财政运行情况的基础上，着眼**经济社会的长远发展而作出的慎重决策。新一轮财政体制有三个特点。一是较好地体现了继承与创新的关系。总体而言，新一轮财政体制是一次微调，是一次完善，是一个温和的方案，较好地体现了继承和创新的关系。所谓继承，就是新体制充分考虑到了政策的延续性和可接受性，充分吸纳继承了经过实践检验是正确的、成功的、有效的做法。譬如，财政体制大的框架，就没有作“伤筋动骨”的变动；再如，对镇街类别的划分，还是山区镇、平原一般镇和强镇三大类，还是那么几个镇街。所谓创新，就是新体制根据新的情况、新的形势，作了相应的完善，使这个方案更加具有时代的烙印。譬如，根据中央出口退税政策作出重大调整这样一个新的情况，我们建立了出口转型县镇联动机制，通过县镇财政体制上利益的调整，来更好促进出口转型。二是较好地体现了事权和财权的统一。县镇作为两级政府，事权不同，财权相应也有所不同。前六轮财政体制不断完善的过程，其实也是县镇两级政府事权与财权不断相统一的过程。新体制更好地体现了这一点。譬如，对镇街事权的划分，新体制在原来比较原则的基础上，现在作出了更加具体的规定。与此相适应，将镇街的财权大体上划分为三类：一是“吃饭”资金，就是确保“吃饭”需要；二是基本发展资金，就是确保每个镇街都有相应的资金用于建设、发展；三是统筹资金，根据三类镇街的不同情况，确定了不同的统筹比例，以更好地统筹全县经济社会的发展。这里要特别说明的是，在文教卫事权与财权的划分上，县委、县政府经过研究后认为，为有利于调动镇街的积极性，还是继续实行“以县为主”、避免“由县包办”的政策，因此也就继续把相关的事权和财权留在镇街。三是较好地体现了效率优先与兼顾公平的原则。所谓效率优先，就是谁贡献大，谁就分享得多；谁超收得多，谁就享受得多。所谓兼顾公平，就是兼顾平原与山区，兼顾农村与城市，兼顾经济与社会等各个方面。新体制实行镇街多超多分，多贡献多分享，就体现了效率优先的原则；对山区继续实行扶持政策，就体现了兼顾公平的原则。对山区的支持扶持，具体体现在三个方面：一是镇街类型的划分没有变；二是利益分配格局基本没有变，调整幅度非常小；三是继续把平水列为山区镇。应该说，平水镇这几年发展很快，财力增长也比较快，财政收入情况可能比平原地区个别镇街要好些。在这样的情况下，为什么还继续把平水列入山区镇？因为根据县域城市化的规划，平水镇承担着承接市区辐射、集聚山区要素的功能，在影响辐射带动南部山区发展上具有举足轻重的地位和作用。这一点希望大家能够予以理解。新一轮财政体制，这三个方面的特点非常鲜明。可以说，它也是新体制的基本内容和实质精神。各镇街要从实践“三个代表”重要思想，落实科学发展观的高度，统一思想，提高认识，正确理解新体制的内容和实质，不折不扣地抓好落实。第二点想法，加快发展税源经济是实现县镇共赢的根本要求财政的基础是经济。调整完善县镇财政体制，不是对现有“蛋糕”的重新分割，而是在做大“蛋糕”的基础上，把“蛋糕”分割得更好，从而达到发挥县镇积极因素，合
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力建设强力财政的目的。建设强力财政，要求我们必须加快经济发展。从财政收入角度而言，发展经济，必须发展税源经济；加快发展经济，必须加快发展税源经济。发展税源经济，必须致力提高经济效益。党的十六届四中全会强调，要“牢固树立抓住机遇、加快发展的战略思想，扭住经济建设这个中心不动摇。”经济能不能更快更好地发展，归根结底，取决于经济质量与效益；财政收入能不能更快地增长，归根结底，也取决于经济质量与效益。没有质量，就没有效益；没有效益，就没有财政收入的更快增长。没有质量效益的发展，就是对社会资源的极大浪费，最终经济发展就持续不了，社会进步就实现不了。中央实行宏观调控，最主要的目的就是要求我们立足中国的国情，落实科学发展观，切实增强质量效益意识，把经济增长从高投入、高能耗、高排放、低产出的粗放模式，切实转到能耗小、污染少、产出高的集约发展道路上来。我们要不厌其烦地宣传这些观点，使全县上下牢固树立起全党以经济建设为中心、经济建设以质量效益为中心的意识。要向资源节约要效益，向科技进步要效益，向技改投入要效益，向加强管理要效益，向产品研发要效益，向市场拓展要效益，从而不断提高经济质量，增加经济效益，实现财政收入的不断增长。离开经济效益的提高，来谈财政收入的增长，是一厢情愿的想法；离开了财政收入的增长，来谈财政体制的调整，同样是不切实际的想法。发展税源经济，必须切实优化经济结构。如何优化经济结构，这里我集中谈两条。第一条，要坚定不移地优化工业内部结构。围绕巩固提升纺织产业，积极调整纺织业内部结构，印染减量，织造控量，化纤稳量，服饰增量，使纺织业整体质量有一个明显的提高。围绕加快发展非纺产业，将之作为招商引资、要素供给、政策扶持的重点，使非纺产业占工业总量的比重有一个明显的提高，成为我县重要的经济增长点和重要的税收来源。从今年1-9月的情况来看，非纺产业利润增幅达27.4，建筑建材、塑料薄膜等七大重点非纺产业的利润增幅更是高达57.6，高出全县平均水平42.3个百分点。虽然非纺产业的销售只占全县工业销售的22.9，利润却占全县工业利润的39.3。因此，非纺产业对财政贡献很大，我们要把加快发展非纺业作为发展工业经济的头等大事来抓。我在各类会议、各种场合上，反复强调、反复宣传这一观点。为什么？一方面，世界工业经济发展的规律告诉我们，产业梯度转移是一个必然的趋势。产业革命首先发生在英国，产业梯度转移也首先出现在英国。当时英国为了发展纺织业，还爆发了史称“羊吃人”的圈地运动。但是现在英国的工业与其他西方发达国家一样，都不是以纺织为主，而是以重化产业、高科技产业为主。目前**的纺织业正面临着产业梯度转移的挑战。另一方面，纺织作为劳动密集、资源消耗非常严重的产业，随着宏观调控的实施，土地、电力等要素供给紧张，环境容量压力增大，劳力短缺渐趋突出，并且这些问题今后仍将长期持续，发展正面临着前所未有的考验。所以，作为纺织大县的**，如果现在再不重视，再不抓紧进行产业结构的战略调整，持续发展就会遇到一系列问题。上个月13日，我和孟柏干副县长到滨海进行了调研。在谈到招商引资工作时，我对滨海工业区提了四点要求：一是真外资。通过不断引进真正的外商、真正的外资，使滨海工业区成为外商投资的密集区。二是非纺项目。通过更加重视引进非纺项目，使滨海工业区成为工业经济结构调整的示范区。三是大项目。通过引进大体量的项目，使滨海工业区成为重点企业的集中区。四是好项目。通过引进科技含量高的项目，使滨海工业区成为科技进步的样板区。这四点要求，同样适合全县各镇街、其他开发区。希望大家抓好落实。第二条，要坚定不移地加快发展商贸服务业。进一步统一思想，提高认识，以县城为重点，年内做好“三个一”的工作:一是编制一个发展规划；二是研究一个扶持政策；三是组织实施一批重点项目。通过这“三个一”，通过若干年时间的努力，使商贸服务业占全县经济总量的比重有一个明显的提高。现在全县一二三产占经济总量的比重分别是，农业6，工业64，三产30，三产占比偏低。第三产业占经济总量比重的高低，是衡量一个国家与地区经济发达与否的重要标志。越是发达的国家与地区，三产的比重越高。历史地看，经济总量中三大产业的构成比例也有个变化的过程。第一阶段是“一二三”，农业最发达，工业次之，商贸服务业居末位；接着进入到第二阶段，成了“二三一”，工业最发达，三产次之，农业居末位；然后是第三阶段，也就是西方发达国家那个阶段，成了“三二一”，三产最发达，其次是工业，最后是农业。所以，我们要加快发展商贸服务业，努力使其成为新的重要的经济增长点，成为新的重要的税收增长点。因为商贸服务业发展得越快，税收特别是地税收入增长就越快。现在，我县的财政形势不容乐观。我们那么大的财政收入，但真正属于地方的并不多。去年全县30.83亿元的财政收入，其中17.3亿元上缴给了省里和中央，地方只剩下了13.53亿元，占财政总收入的比重仅仅是43.9，连一半还不到。其中一个很重要的原因，就在于我县的商贸服务业发展不够快，直接影响了地税增收。这跟我们长期没有县城，没有以县城为依托的第三产业有关。现在柯桥县城建设初具规模，我们应当抓住这一有利时机，加快发展商贸服务业。发展税源经济，必须依法加强税收征管。税收是国家对社会财富的分享。作为一种利益分配，自古以来就存在着征税人与纳税人之间的矛盾。正因为有矛盾，所以税收的征收带有法律的强制性。诚信纳税，是纳税人的法定义务；开展征缴，是国家的法定权利。我们不能光是凭一般性的思想教育，光是凭一般意义上的宣传说理，一味地寄希望于纳税人主动纳税，必须在加强宣传教育的同时，运用法律的武器、法律的手段来进行强制性的征缴。税务部门要把组织收入作为履行职责的首要任务，作为依法行政的第一要务，切实加强征管。各镇街、各部门要把支持税务部门依法履行职责作为自己的应尽义务和重要责任，全力配合支持税务部门依法加强征管。通过各方共同努力，来堵塞各种漏洞，实现征收公平，做到应收尽收，确保财政收入的应有增长。第三点想法，努力建设公共财政是提高执政能力的现实要求财政问题，既是一个经济问题，更是一个政治问题。财是政之基。财力是政权的经济基础，也是政权运行的基本保障。一个国家，一个政权，自产生之日起，就有了财政，就需要财政；离开了财政，是不可想象的事。唐朝著名理财家杨炎把“财”比作是“人之喉”，可见“财”对“政”的作用是多么重要！在体制既定、财力既定的情况下面，财政工作的出发点和落脚点应当放到用好每一分钱，加强公共财政建设上。坚持立党为公，执政为民，必须加快政府职能转变，不断提高执政能力，加快建设公共财政。建设公共财政，必须坚持理财原则。具体是四条。一要确保“吃饭”。这既是确保政权正常运行的关键，也是建立财政的目的。过去我们只讲“吃饭”，今天我特别强调“确保”两字。因为**县的“吃饭”问题目前出现了一些新情况。一方面，财政收入组织难度很大；另一方面，中央对出口退税政策作出了重大调整，相当一部分“吃饭”资金因此被挤占去了。按照自营出口增幅40测算，今年全县自营出口总额可达33亿美元，退税款总额就是35亿元，减去退税基数，按照地方承担25的比例，县财政就要承担退税款5.3亿元。即使年内先退3个季度，也需要4亿元，这个数字已经超过了今年地方财政预期的新增收入。所以，在目前的形势下，强调确保“吃饭”，具有十分重要的现实意义。各个镇街、各个部门对此务必要有一个清醒的认识。二要量力建设。过去我们只讲“建设”，今天我特别强调“量力”两字。无论是基础设施还是公益性事业的建设，一定要坚持量力而行。要在财力可承受的基础上，来考虑建设工作。否则财政不堪重负，最终后果不堪设想。三要有所积累。通过本届政府的努力，有所积累，逐步积累，为下届政府留下一个比较殷实的财政家底。四要增强县级调控能力。新一轮财政体制调整，从增强县级调控能力角度考虑，适当提高县级分成的比例；同时，按一类镇8、二类镇5、三类镇3的比例，从镇街提取一定统筹资金。这里有两个问题需要说明。一是县级财政不是县本级财政。县本级财政局限于县本级，县级财政则涵盖全县各地，包括镇街。二是统筹资金是专项资金。不是用于县级机关的支出，而是专项用于城乡统筹发展及镇街“以丰补歉”等支出。县级适当集中财力，有利于统筹城乡经济社会发展，缓减区域发展不平衡的矛盾。因为目前我县区域发展不平衡的问题也很突出，山区和平原差距很大。我每去一次山区，心情都非常沉重。山区相当一部分的村，特别是一些偏僻的自然村，这些年基本上没有大的变化。这些问题，很大程度上需要通过增强县级调控能力，统筹镇街财力来解决。增强县级调控能力，还有利于集中财力办大事，加快城市建设、基础设施和公益性事业建设；有利于建立县镇联动机制，引导镇街优化财政资金的投向，强化政府社会管理和公共服务职能，促进社会事业进步；有利于更好地实施“科教兴县”战略，增强区域经济的发展后劲。一句话，有利于为镇街发展创造一个更好的发展环境。因此，在这件事上，希望镇街理解相信县里。我们一定会负责地把这些钱用好，切实增强支出的透明度，真正做到取之于民、用之于民，取之于镇街、用之于镇街。建设公共财政，必须优化支出结构。建设公共财政的核心是满足公共需要，实质是政府职能的转变。现在一方面是财政支出范围过宽，政府包办过多，另一方面是财政投入不足的领域，又比比皆是。究其原因，在于政府职能的缺位、越位。在市场经济条件下，按照建设公共财政的要求，财政支出必须有进有退。政府在哪里缺位了，财政资金就要在那里补上，特别是在社会保障、文教卫生、基础设施、生态环境、社会治安等公共领域上要“进”，并且要加大“进”的力度。政府在哪里越位了，财政资金就要在那里“退”出，特别是从一般性、赢利性领域“退”出。明年的经济政策要很好地体现这个导向，总的要求是三句话：一是汇总整合，一个文本。对经济政策进行全面清理，所有政策集中到一个本子中来；二是有进有退，以退为主。对50强工业企业的奖励政策，明年原则上不再考虑；三是突出重点，优化导向。重点鼓励非纺产业发展、出口转型、商贸服务业发展等。建设公共财政，必须加强预算管理。一是打破平均主义。分别轻重缓急，逐步完善支出取向，优化支出导向；二是科学安排年度工作，以切实增强支出刚性。财政支出究竟需要哪些项目、多少额度，年初要科学安排。预算一经确定，原则上不再追加资金；三是加强对资金具体使用的管理，确保每一分钱都用到刀口上。财政部门要切实加强监督管理，尽管预算安排时资金的用途已经明确，但是具体使用上还是不能放松监管。建设公共财政，必须防范财政风险。对财政风险的防范，镇街必须引起高度重视，因为目前镇街存在着较大的债务。反映在帐面上，全县19个镇街实有负债达2.8亿元；被征地农民养老保险，总共需要资金14.4亿元，如果县镇各承担一半，那就是7.2亿元，这样加起来就是10亿元。如果考虑到镇街的或有负债，那就更是一个庞大的数字。希望各个镇街一定要高度重视，一定要严格控制新增债务，否则会给政府的正常运行带来非常大的危险。无论是办实事，还是搞建设，一定要量力而行，不要急于求成，不要急功近利，更不要好心办坏事。还是两句老话，具备条件的，只争朝夕竞风流；暂不具备条件的，来日方长显身手。借今天会议的机会，再说一下当前的财政工作。今年以来，财政、税务部门特别是地税部门，在加强财政预算管理和税收征管等方面，做了大量工作。鉴于中央出口退税政策的重大调整和财政收入统计口径的调整，以及目前财政收入的实际完成情况，县政府常务会议研究决定，将提请县人大常委会对今年县财政收支预算进行适当的调整。收入预算调整后，由于地税收入增长幅度比较快，地方实际可用资金有所增加。对此，我们将如实向县人大常委会报告。现在离年底还有两个月不到的时间，年内财政工作仍然不能有丝毫放松，必须继续做好增收节支工作，重点是五个方面。一是要继续加强依法征管，堵塞各种漏洞，切实做到应收尽收，继续力保全年财政收入38亿元目标的实现。二是要合理安排支出，在保证重点的同时，严格控制一般性财政支出。要安排好相应资金，用于解决困难群众的生活问题，特别是困难群众的过节问题。全县上下都要树立过“紧日子”的思想，厉行节约，反对铺张浪费，坚决防止年终突击花钱。三是要严肃财经纪律，严格依法办事，坚决查处各种违反财经纪律的行为。四是要认真做好明年财政预算编制工作。总的指导思想是，贯彻落实科学发展观，统筹兼顾，调整结构，量入为出，留有余地，为明年经济社会发展创造条件。五是县镇两级，特别是镇街，在财政收支和预算编制工作等方面要更加自觉地接受人大的监督。
