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公民诉讼权：宪法与司法保障研究
公民诉讼权：宪法与司法保障研究
公民诉讼权：宪法与司法保障研究
【内容提要】本文在对法治国家公民诉讼权宪法化和国际化考察的基础上，指出了公民诉讼权是公民的基本权利，是公民人权的重要内容，我国诉讼和司法制度之设计与改革应对公民诉讼权予以关注。文章对诉讼权的概念和内容进行了初步界定，并探讨了公民诉讼权宪法和司法保障的具体机制。
【关 键 词】诉讼权/宪法保障/司法保障
在20世纪的世界法治发展史上，一个应该受到关注却并未获得中国学者充分注意的现象是公民诉讼权的确立与发展。综观法治发达国家之法治实践，不难发现，公民诉讼权为不少国家关注与保护，构成多国司法制度设计与改革的基本出发点与归宿。
显然，对于这样一项具有普适性的权利及相应之运作实践，中国学者没有理由予以忽视，尤其就中国司法改革的进路而言，不管司法程序打造如何，如果公民无法迅速、有效地行使诉讼权，那么，立法者和法学家的诸多努力都将枉费。有鉴于此，探讨公民诉讼权的有关问题并以此评价中国司法制度的利弊得失，进而研究改革之路径就具有重要的理论价值与实践意义。
一、诉讼权——公民的基本权利
所谓诉讼权，是指公民认为自己的合法权益受到侵犯时，享有的提起诉讼要求国家司法机关予以保护和救济的权利，即司法保护请求权。具体而言，公民诉讼权表现为各种类型诉讼中的起诉权、应诉权、反诉权、上诉权、再审请求权，等等。总而言之，凡属要求启动或参加司法救济程序进行裁判之权利，均属公民诉讼权。
对公民的诉讼权，多国宪法和国际法律文件均自人权和公民基本权利的高度予以明确规定。尽管在翻译和讨论时有不同的表述和话语，如“接受裁判权”、“接近法院的权利”（注：邱联恭：《司法之现代化与律师之任务》，中国台湾五南图书公司1993年版，第86页。）、“接受法院审判权”（注：白绿铉：《美国民事诉讼法》，经济日报出版社1998年版，第13页。）“公正审判请求权”和“程序保障请求权”（注：刘荣军：《程序保障的理论视角》，法律出版社1999年版，第88页。），有的则简单化为“起诉权”（注：说其简单化，是因为这一界定忽略了上诉权、再审请求权及作为被告的公民之应诉权、反诉权等启动或参加司法程序的权利。），但整体来看，采用“诉讼权”这一表述较为科学、简洁，表明了这一权利的核心和实质内容——公民要求启动诉讼程序、参加诉讼程序以保护自己的权益。
需要指出的是，公民在各种诉讼过程中享有的程序权利如意见陈述权、辩论权、辩护权、提出证据权、诉讼进展知情权均不在本文提出的诉讼权范畴内。因为，正如上文所言，诉讼权重在公民启动或参加司法程序，公民在诉讼中的程序权利则不具此一特征。正如我国台湾学者邱联恭所言，“程序的保障”和“程序权保障”是有区别的：“程序的保障”是指“保障走向法院、接近法官之机会、权利（司法制度使用权、程序参与权）”；“程序权保障”则是“在起诉以后之诉讼程序上或特定非诉程序上，保障当事人或利害关系人，均有在法官面前充分陈述意见、辩论及提出攻击防御方法的机会”。（注：邱联恭：《司法之现代化与律师之任务》，中国台湾五南图书公司1993年版，第88页。）当然，诉讼权和诉讼权利的关系是辩证统一的，无诉讼权，则不能保障公民接近法院、使用司法制度，它是享有诉讼权利的前提；但只有诉讼权的保障而无诉讼权利的保障，公民就无法充分参与诉讼，不能成为诉讼的主体，诉讼权保障之目的最终也不能实现。
在现代社会中，公民的诉讼权与公民的社会生活、法律生活息息相关，具有基础性和广泛性，存在于各个诉讼领域中。民事诉讼、行政诉讼、宪法诉讼、刑事诉讼都存在着对公民诉讼权的保障和落实问题。
在民事诉讼领域，公民诉讼权的重要性自不待言。发生了民事纠纷，在文明社会禁止私力救济的状况下，如果公民要求启动司法程序、参加诉讼的权利都不能保障，就谈不上民事纠纷的解决和公民权益的维护。所以，在民事诉讼中公民享有诉讼权就理所当然。在此领域，公民诉讼权的主要内容起诉权、应诉权、反诉权、上诉权、再审请求权均得以全面体现。需要指出，公民诉讼权与学术界纠缠不清已长达两世纪的诉权之间的关系应当厘清。应当明确：诉权仅存于民事诉讼中，而公民的诉讼权存在于各个诉讼领域中；诉权主要是大陆法系的德国、前苏联、日本学界学理讨论的权利，而公民的诉讼权是法定权利，也为许多国家公民实际享有。（注：诉权自19世纪前半期由德国学者提出后，各种学术观点层出不穷、争论不休。私权诉权说认为诉权或是民事权利的“发展阶段”、“组成部分”或是民事权利的“强制属性”；抽象诉权说的提出揭示了诉权的公权属性，同时导致了程序权同实体权的分离、诉讼法同实体法的分离；具体诉权说认为诉权是要求法院依据实体权利作出有利判决的权利；而前苏联学者提出的二元诉权说认为诉权包括程序意义诉权和实体意义的诉权，前者指当事人请求法院开始诉讼程序的权利，后者指请求法院通过审判实现其实体权利的权利。上述各种诉权学说遭到许多学者的质疑。我们的基本观点是，诉权是一元的、程序意义的，应仅局限于民事领域进行讨论，以免与公民诉讼权这一宪法权利相混淆，带来认识和研究上的混乱。）
在现代法治社会，当公民认为自己的合法权益受到行政机关或其工作人员损害时，也享有寻求司法救济、得到法院保护的权利。因之，在行政诉讼中公民享有和行使诉讼权以接近法院、保护自己的合法权益也具有重要的意义。特别是要指出，这种权利不仅仅是一个纠纷解决问题，更是公民借此对抗行政权力滥用及膨胀之问题。在此领域，公民享有的诉讼权以起诉权、应诉权、上诉权、再审请求权等为表现形态。
在宪政社会中，宪法尽管享有至高地位，但违宪行为依然屡见不鲜。因此，只有赋予了公民针对对违宪行为而诉诸司法的权利，公民的宪法性权益才会得到周全之保护。因此，诉讼权在宪法诉讼程序的启动和运作方面也有不容忽视之必要性。显然，此权利具有制约国家权力之功能。在宪法诉讼领域，公民诉讼权表现出两个特点：其一，具有普遍性，公民可对立法机关之立法行为提起诉讼。其二，具有根本性，在这一领域行使诉讼权是公民合法权益保护的最终途径，有可能是公民在耗尽了民事诉讼、行政诉讼之救济手段后的最终保障。
在刑事诉讼中，虽然诉讼的发动权大都收归于国家的公诉机关，但诉讼权同样存在。首先，自被害人的角度分析，被害人除了有申诉、控告、检举这样一些间接发动审判程序、要求司法保护的权利外，还享有刑事自诉程序中的自诉权、上诉权、再审请求权及参与刑事审判的权利。其次，自犯罪嫌疑人和被告人的角度，获得国家法定的审判机关审判应视为其享有的重要权利。另外，被告人在刑事程序中，还享有应诉权、上诉权、再审请求权，在自诉程序中还享有反诉权，这些权利无疑也是公民使用司法制度、请求司法保护的权利。
二、公民诉讼权的宪法化与国际化——对法治国家的考察 在美国，公民诉讼权的确立和保障首先为宪法所规范，美国宪法第14条修正案关于正当程序、平等保护的条款蕴含着公民的司法救济权即诉讼权的内容。对此，诸多学者均有论述。美国学者盖伊·S·古德温——吉尔在评述美国宪法第14条修正案时谈到：“平等保护也不光是说权利遭到侵犯可以得到救济，它还意味着这种救济不能被限制性地否决……”。（注：路易斯·享金、阿尔伯特·J·罗森塔尔编：《宪政与权利》，三联书店1996年版，第189页。）而卡尔威因和帕尔德森在对平等保护条款进行释义时更是明确使用了诉讼权这一概念。他们指出，“只有宪法明示或默示加以保护的权利，如言论自由权、宗教信仰权……诉讼权”等是公民的基本权利，而“受教育权、住宿权、吃饭权”因不符上述条件，都不是公民基本权利。（注：卡尔威因、帕尔德森：《美国宪法释义》，化夏出版社1989年版，第281页。）杰罗姆·巴伦和托马斯·迪恩斯也在其所著的《美国宪法概论》中自正当程序和平等保护条款中总结出了获得正当司法审判的权利，并将其作为公民的基本权利。（注：杰罗姆·巴伦、托马斯·迪恩斯：《美国宪法概论》，中国社会科学出版社1995年版，第178～182页。） 除上述国家外，将公民诉讼权规定于宪法的国家众多，诸如：巴西宪法第153条第4款、墨西哥宪法第17条、荷兰宪法第167条、西班牙宪法第24条、希腊宪法第20条第1款、土耳其宪法第36条、前苏联宪法第57、58条。 不仅如此，公民诉讼权的保障也已成为一种国际趋势，联合国第三次大会决议通过的《世界人权宣言》第10条规定：“保障任何人在接受私法上的权利及义务之判决或在接受刑事追诉时，有通过依据法律设置的且公平的法院，在合理的期限内，接受公正的公开审理的权利”，明确地将接受裁判权作为一项人权加以保障。1966年联合国制定的《各国公民权利与政治权利公约》中亦有类似规定。1950年制定的《欧洲人权公约》第6条第1款规定：“任何人，当判定其民事上权利义务或刑事责任之际，均有受独立而公平的法院为公正且公开的审判之权利”，同时这一公约不仅宣示了包括接受裁判权在内的程序保障权，而且建立了“一种全新的超国家性的司法审查机制”，“所宣示的保障超越了采取的一般性国际法效力，具有司法上的意义”，“允许个人直接向欧洲人权委员会提出诉讼”。（注：莫诺·卡佩莱蒂等：《当事人基本程序保障权与未来的民事诉讼》，法律出版社2000年版，第21～23页。）
三、赋予公民诉讼权的法理基础
确立公民诉讼权且赋予其重要地位，主要是基于以下因素： 不仅如此，现代审判机关虽有纷纷解决的职责却无主动干预的职权，必须保持审判的中立性，恪守“不告不理”原则。这样，审判权本身不具有主动保护公民权利之运作方式，它与公民的权益之间还隔着一道横沟，需要架设桥梁。诉讼权便是连接公民权益与审判权间的中介，它将公民的争议引到了司法权面前，使司法审判得以启动。所以说，缺失了公民的诉讼权，公民就失了寻求司法保护和纠纷解决的手段，审判权力也就无从启动与运作。
其次，与人权观念相关。它是以人为本，尊重人、保护人的理念及国家哲学的具体要求。现代意义上的人权观念，是由启蒙思想家们提出的，是近代欧洲14～15世纪文艺复兴运动和17～18世纪启蒙运动的产物。人权首先是一种建立在理性基础之上的以人为本的理念，进而成为一种国家哲学。中外不少学者认为人权是人之作为人应该享有的权利、是一种最低限度的道德标准，就不仅要避免公民的权利受到侵犯，而且要在权利被侵犯后给予及时、公正的救济，如果公民之间的纠纷不能得到公正、迅速的解决，公民的权利损害不能获得救济，则所谓尊重和保护公民的人权就成为泡影，公民的权利就会任由侵害，立法的规定就任由践踏。所以，规定并依赖于公民诉讼权的行使，公民的权利方可能得到周全保护与救济。
从人类社会的发展历史来看，社会成员的权利遭受侵犯后不能得到恢复，往往肇始于诉讼权受限、无法接近法院、进入司法程序，其次才是由于审判不公正、公民诉讼权利被弱化和剥夺。典型的莫如英国的令状体制。自12世纪亨利一世在位后长达几世纪的英国，如果社会成员权利被侵害，欲自王室法院获得救济，完全要看他能否得一纸加盖君主名衔的指示法院之执达员命令被告出庭并就原告起诉提出答辩的令状。因此，“在令状体制下，若欲求得法院之救济，则原告有义务选择适当之诉讼方式。否则，王室法院将不给予任何救济，如诉讼方式选择不当，则无救济可言。甚至不许再行起诉”。“在这种情况下之权利存在，取决于法院救济之存在；而法院救济之存在，又取决于此一令状之存在”。（注：杨桢：《英美契约法论》，北京大学出版社1997年版，第360～361页。） 由此，公民的诉讼权就显得相当重要，虽然启蒙思想家们在提出人权时，未将诉讼权列入人权的基本内容中，但随着人类在法治道路上的探索，法治国家、国际社会越来越重视公民的这一权利，通过宪法和国际文件将其上升为宪法权利，列入了基本人权。莫纪宏指出，“相对于政府的保障责任而言，唯一可以从平等性和穷尽性来保障法律上人权的实际性的只有诉权……诉权是现代法治社会中的第一制度性人权。”（注：这里的诉权实际上并不是民事诉讼理论上的诉权，而是本文提出的诉讼权，参见莫纪宏：《论人权的司法救济》，《法商研究》2000年第5期。）通过上文对法治国家宪权史的考察，我们可以清楚地看到，随着历史的发展，诉讼权这一保障公民生命权、平等权、自由权、安全权、财产权等基本人权的程序权利本身成为了公民的基本人权。
再次，公民诉讼权与法治国家的要求和法治精神相关。在法治国家，国家权力是分立制约的，这是法治国和宪政国的基础。近现代以来，国家权力分立为立法权、行政权和司法权，并且司法权有着独立之地位，甚至有些国家规定了司法机关的违宪审查权力。基于立法权代表民意的有限性和行政权膨胀之事实，司法权最重要的功能之一便是保障公民的权利和自由不受违宪行为、违法和不当之行政行为的侵害。在此意义上，我们甚至可以说，司法权是公民的权力，司法制度及司法程序是为了公民而设置，而不是为国家以及法官设置的。因此，在法治社会里，为了实现用司法权抑制立法和行政机关对公民权利侵害之目的，赋予其诉讼权、使其能够使用司法制度，就成为贯彻法治的基础条件。 四、引人注目的司法改革新动向——法治国家的接近正义运动
诚如上文所言，如果公民的诉讼权不能得到周全、充分的保障，则其本应享有的程序权利及实体权利将有名无实，公民作为法的主体地位不能得到保障，因此，自诉讼制度内及诉讼制度外两方面保障公民的诉讼权，使其能够接近法院，享用司法制度，就成为法治国家之法治建设不能不关注的重点。值得一提的是，20世纪的70年代“在意大利著名的法学家卡佩莱蒂的倡导下，提出了各国政府都有义务保护当事人的接受裁判权，为当事人从实质上实现接受裁判权提供应有的保障及扫清障碍的理论，并在此理论的指导下，掀起了一场遍及世界许多国家的接近正义的运动”。（注：见刘俊祥为《福利国家与接近正义》所作序言，第4页，载莫诺·卡佩莱蒂等：《福利画家与接近正义》，法律出版社2000年版。）这场接近正义运动最鲜明的特点是制定立法、司法及相关制度改革计划，并向各国“政策决定者”提供“政策意向性结论”。而一些国家也自“福利国家”之立场，积极地担负起保障公民诉讼权，使其能实效地使用司法制度的使命。
由此，相当多的法治国家对司法及相关制度进行了深入改革，健全、落实了一系列的制度和举措。这些制度改革及相应举措不仅在观念上、法律规定上，更重要的是在公民诉讼权的切实享有上起了积极的建设作用。正如卡佩莱蒂教授所分析的：“新型的正义以对有效性的探索为标志——有效的起诉权和应诉权，有效接近法院之权利，当事人双方实质性平等，将这种新的正义引入所有人可及的范围。”（注：莫诺·卡佩莱蒂等：《当事人基本程序保障权与未来的民事诉讼》，法律出版社2000年版，第65页。）大致而言：这一运动主要有如下几方面： 第二，加强对贫困者的法律援助。法律援助(Iegal Aid)最初只是针对贫穷者或弱势团体无力承担诉讼费用这一事实而建立的，但后来包含的内容更为丰富，如刑事和民事案件的律师帮助、法律咨询等。法律援助事关公民诉讼权的实质保障，因此，不少国家和国际社会往往是自宪法层次予以定位。例如，位于斯特拉斯堡的欧洲人权法院曾在埃雷判决中判定，爱尔兰法院不为埃雷夫人要求与丈夫分居提供法律援助违反了欧洲人权保护公约，再次确认了法律援助的宪法性重要地位。（注：莫诺·卡佩莱蒂编：《福利国家与接近正义》，法律出版社2000年版，第7页。）实际上，自1960年以来，法律援助制度已在不少国家建立、展开并获得了很大成功。（注：刘荣军：《宪法与民事诉讼》，《四川大学法律评论》1999年第1卷，第101页。）在这场运动中，欧美诸国对法律援助制度改革最大的变化是“抛弃向来所持期待民间慈善团体从事之陈旧观念，而改以福利国家任务之自觉为出发点”（注：邱联恭：《司法之现代化与律师之任务》，中国台湾五南图书公司1993年版，第103～104页。）给予国家财政的支援。以英国为例，1989年一年间由国库支出的法律援助费用达3亿5千万英镑，1990年至1991年约为5亿6千万英镑，其国民有70%成为援助对象。德国则在1980年通过了《法律咨询援助法》，设立了免费法律咨询制度。
第三，放宽起诉条件，建立公益诉讼制度。传统的起诉条件及原告适格理论的着眼点在于防止滥诉和耗费司法成本。但是，随着工业化和市场化进程的加快，环境污染、消费者权益受侵害、虚假
