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随着我国经济社会的迅速发展，人民群众的物质文化生活需求也不断发生新的变化，这就要求政府的各项工作要树立和落实科学发展观，坚持以人为本和全面协调可持续的理念，用统领全局的战略眼光洞察社情民意，采用多样化、复合型的政策措施，统筹兼顾城乡、区域、经济社会、人与自然和谐发展。近年来，市殡葬工作贯彻和落实科学发展观，积极实践“大民政”理念，以一系列殡葬惠民组合政策的实施为标志，逐步探索出一条符合时代和人民要求的殡葬事业发展模式，为首都首善之区全面实现城乡一体化进行了有益探索，并为进一步深化殡葬改革发展奠定了良好的基础。
一、殡葬惠民新政的实践和探索
近年来，市从贯彻落实科学发展观、加强执政能力建设的高度出发，提出大民政理念，在公共财政、制度建设、城乡统筹等方面加大对民生领域的倾斜，有力地推动了首都民生事业和社会发展。在“大民政”理念的指引下，首都民政系统积极探索，开展了许多行之有效的工作。其中，以三项惠民利民新政为主的一揽子殡葬惠民政策，有力地推动了城乡统筹的社会保障制度的建立和完善，在全国各地引起强烈的反响。“大民政”指导下的殡葬惠民组合政策是新形势下殡葬改革和发展模式的有益探索，体现了殡葬事业发展的阶段性特征，适应了殡葬改革的新要求，满足了首都人民群众的基本殡葬服务需求。
（一）殡葬惠民新政的背景
1．统筹城乡经济社会发展一体化的新要求。2011年初，中共市委十届五次全会审议通过了《市委关于率先形成城乡经济社会发展一体化新格局的意见》。意见提出，适应新形势下推进首都改革开放和现代化建设的要求，要加快农村改革，率先形成城乡经济社会发展一体化新格局，促进城乡经济社会发展融合互动、优势互补、互利共赢。形成城乡经济社会发展一体化新格局，要求完善社会保障，推进城乡基本公共服务均等化，体现在殡葬工作上，就是要在全国率先实现城乡基本殡葬公共服务的均等化。
2．首都殡葬改革继续深入发展的需要。殡葬改革是一项移风易俗的革命，是对传统丧葬观念、方式的根本变革。改革开放以来，首都殡葬改革取得了很大成绩，殡葬事业发展迅速，殡葬文化建设成就斐然，骨灰处理方式多样化，火化率连续多年实现100%，人民群众丧葬观念变化深刻。但同时，首都殡葬改革已经进入攻坚阶段，所面对的主要矛盾有：一是殡葬改革的成果需要继续巩固；二是客观存在的城乡差距导致部分偏远农村和山区还存在乱埋乱葬的现象；三是从全面实现火化到逐步不保留骨灰还需要作出巨大的努力；四是客观上还存在丧葬消费盲目攀比、部分群众丧葬负担较重等问题。面对首都殡葬改革的新形势，必须要强化民政部门在殡葬管理上的政策引导、补贴资助、监督规范力度，以巩固殡葬改革成果，推动首都殡葬改革走向深化。
3．首都经济社会的快速发展为实现基本殡葬公共服务均等化提供了有利条件。改革开放30年来，首都经济社会发展取得了巨大成就，经济实力和财政实力大大加强，工业化指数和城市化率大大提高，农业户籍人口呈现逐年下降趋势。从发展阶段看，首都有条件实现城市支援农村，工业反哺农业，也有财力确保民政福利项目由“兜底”保障的补缺型模式转向惠及全市人民的普惠型模式。对于殡葬工作而言，就是要扩大相关殡葬惠民政策的覆盖面，提高殡葬惠民待遇水平，加强对城乡社会弱势群体的扶助,让殡葬事业发展的成果惠及更多的人民群众。
（二）复合型殡葬惠民新政的主要特征
在“大民政”理念的指导下，我们针对制约首都殡葬事业发展的瓶颈问题，立足公益性、福利性，以创新公共服务为突破口，大胆鲜明地提出了“复合型”殡葬惠民新政组合，让“大民政”发展理念在殡葬改革的实践中得以充分的体现。
“复合型”殡葬惠民新政的核心理念是以“大民政”理念统领殡葬改革实践，满足人民群众殡葬需求，其具体表现形式为以适度普惠型为主，其他方式为补充。主要考虑了三个方面因素：
1、体现综合性。殡葬改革经历了近60年，顺利完成了第一阶段的历史任务，由土葬改革为火葬的历史任务基本完成，殡葬改革第二阶段任务是由保留骨灰向不保留骨灰转变。现阶段正处于殡葬改革第一阶段向第二阶段过渡的中期，殡葬消费需求也呈现了多元化趋势，殡葬惠民新政要统筹考虑多方面因素，综合多种民政事业发展模式的优点，既要使首都城乡人民得到适度普惠，又要重点保障弱势群体，既解决短时期内的问题，又着眼长远、在惠民利民的同时引导殡葬改革。
3、甄别差异性。
（1）甄别受惠人群身份的差异性。经过调查研究，市目前已享受丧葬福利费补贴的居民有：机关、事业单位编制人员及离退休人员；企业在职职工、在本市基本养老保险统筹内按月领取养老金的人员；领取失业保险金的人员等。在殡葬消费方面不享受资金扶助的居民主要为农民，其次为城镇无业人员，还有个体工商户、灵活就业、征地超转、无社会保障老年人等居民。据此，我们认真分析了市惠民新政覆盖人群的身份及特点，甄别差异，按照一次性原则，已享受丧葬补助的居民均不再享受新的丧葬补助，其他居民则全部享受殡葬惠民政策。
（2）甄别殡葬消费水平的差异性。在惠民政策受惠人群中，仍存在殡葬消费水平的差异，主要体现在对市场化的殡葬消费产品的选择以及骨灰安置等后期殡葬消费上。本市重点优抚、社救对象仍不在少数，优抚对象总人数约2万，社会救济对象总人数则达到将近23万（参见表3），对于这部分人群的骨灰安置问题，市采取了以普惠为主，补缺并重的方式，同时结合为民办实事项目，在惠民的同时，进行了殡葬改革引导，一举多得。这一点下文还将论述。在骨灰安置公共服务设施普惠全市市民的同时，对重点优抚、社救对象则采取特殊照顾政策，由首个城市公益性公墓为这部分人群免费办理立体安葬。（三）首都殡葬惠民新政的主要做法
在“大民政”理念的指导下，按照市委市政府的部署，市殡葬工作以城乡一体化为突破口，力推殡葬公共服务均等化，出台了一系列殡葬惠民新政，扩大了惠民范围，最大程度上保障了民生，促进了社会和谐公平，充分实践了“大民政”复合型发展理念。首都殡葬惠民新政着眼于统筹城乡殡葬服务资源、统筹城乡居民及各类民政服务对象的殡葬消费需求，在丧葬补贴、骨灰安置、公益性公墓建设等方面多措并举，借助清明节的有利时机，强力推出了三项利民新政，在国内率先实现了殡葬公共服务城乡同标准、全覆盖。
5、立足基层搭建殡葬公共服务平台。将殡葬公共服务纳入民政社区服务平台，积极加强监督指导，加大惠民政策的落实力度，殡葬服务重心前移，将殡葬惠民工作深入到最基层、开展到第一线，在街道、乡镇、农村搭建殡葬公共服务平台，提升服务质量，确保人民群众得实惠。
6、形成殡葬公共服务协调运转机制。在制定和落实殡葬惠民政策工作中，整合部门资源，加强部门统筹，共同研究，最大限度整合协调民政、财政、劳动、公安等多部门的政策、资金、人力资源；在清明节群众扫墓服务工作、清理整治非法公墓工作中，协调公安、城管、卫生等多个委办局，明确职责分工，加强部门协作，切实发挥综合效能，将各项工作落到实处，形成推动首都殡葬事业发展的强大合力。
二、殡葬惠民政策的成效和经验
近年来的一系列殡葬惠民新政使人民群众切实得到了实惠，产生了较好的社会效益，受到了民政部领导和市领导的充分肯定。2011年全国民政工作年中分析会在京召开，民政部部长李学举对市包括殡葬惠民新政等为重要内容的“大民政”、“大民生”、“大保障”工作经验给予了高度评价。实践中，“大民政”理念下的殡葬惠民新政，创建了殡葬管理服务新模式、推行了殡葬适度普惠政策、保障了城乡统筹发展，对促进社会和谐、树立政府形象、引导殡葬改革都起到了很好的作用。
（一）首都殡葬惠民新政的主要成效
2、有力推动了殡葬改革的进程。殡葬惠民新政的导向性或曰改革引导性，在引导殡葬改革、突破殡葬历史性难题上发挥了极其重要的作用。在殡葬改革的攻坚阶段，如何满足群众基本殡葬需求这一民生问题，成为解决长期以来殡葬暴利、乱埋乱葬、新型葬式难以推进等问题的关键。通过实施《骨灰林立体安葬业务补贴办法》、开展公益性骨灰墙业务，在少占土地的新型立体葬式上起到了有力的引导作用；通过为城乡无丧葬补助居民提供丧葬补贴，引导了农民积极参与文明殡葬，改变了农村丧葬习俗，初步扭转了乱埋乱葬的局面，为新农村建设提供了有力保障。特别是将骨灰撒海列为公益殡葬改革项目，更是引导人们的丧葬观念直接向不保留骨灰转变，从政策上推进了殡葬改革的第二次革命，使绿色殡葬、公益殡葬观念深入人心。
3、有效促进了社会公平。按照“大民政”理念的要求，市出台殡葬惠民新政，创新殡葬管理模式，突出服务为主，管理和服务并重，在服务中体现管理，实现殡葬工作由管理型为主向服务与管理并重转型，通过提供有效、均等的殡葬公共服务，定位于“复合型”惠民政策，使殡葬管理和服务从传统的有条件的“补缺型”向顺应社会发展趋势的“普惠型”为主、其他方式为补充转变，将服务范围由传统的困难弱势群体（如减免优抚、社救对象丧葬费用等业务）扩大至全体市民。通过实施殡葬新政，市将殡葬公共服务纳入全市公共服务建设的大盘子，加大了公共财政对殡葬公共服务的投入，为广大人民群众办理丧事提供了城乡均等、贫富均等、人人均等的现代殡葬公共服务，彰显了殡葬管理和服务的公共产品属性，充分体现了公平性。
（二）首都殡葬惠民新政的主要经验
1、坚持以人为本，创新发展理念，坚持殡葬事业的公益性。殡葬事业，以科学发展观为统领，体现“大民政”理念的要求，立足于解决人民群众办理丧事的各种困难，寻求殡葬事业的新发展、新突破，既实现了殡葬公共服务的多元化、均等化发展，又保障了基础性的殡葬需求；既抓制度、定政策，加强了殡葬管理，又抓规范、提品质，改善了殡葬服务。在逐步完善殡葬市场竞争机制的同时，更加注重殡葬事业的社会效益，立足公益性、福利性，着力解决了“一条腿长，一条腿短”、“死不起、埋不起”等难题，得到了广大人民群众的拥护和认可。
2、牢牢把握深化殡葬改革的目标，促进殡葬事业科学发展。在制定殡葬惠民政策的过程中，始终牢牢把握殡葬改革的目标和正确方向，准确分析市殡葬改革所处的阶段及形势，通过积极推动和倡导，使群众转变观念，移风易俗，逐步接受节地葬法，降低安葬占地比例，同时改善殡葬设施，合理规划，依法管理，提高公共服务能力，巩固了殡葬改革成果，推动殡葬改革向纵深发展。
3、转变职能、理顺体制机制，保障殡葬事业的健康发展。制度更带有根本性、稳定性和长期性。体制机制僵化、职能划分不清,必然束缚事业发展，必然影响人民群众利益的实现。殡葬惠民政策的顺利推行，得益于顺畅有效的殡葬管理体制机制。立足于政事分开、管办分离，市委、市政府推动民政事业单位管理体制改革，切实转变政府职能，坚持管理与经营分开，监督与经办分离。2006年底，市民政局殡葬管理处、市社会福利事务管理中心、市民政综合执法监察大队的成立，标志着市打破了殡葬管理和经营相交叉的传统模式，形成政事分开、管办分离，行政部门出政策、定规划，事业单位搞经营，执法部门搞监察的新局面。政府职能的归位，理顺了殡葬管理体制机制，实现了殡葬服务经营的公平诚信，促进了殡葬管理监督的公开公正，构建了均等化的基本殡葬公共服务体系，保障了人民群众的殡葬权益，促进了殡葬事业的健康发展。
4、坚持统筹协调，综合指导，创新殡葬公共服务体系。在殡葬惠民政策的制定和具体实施中，市联合了人力资源和社会保障、财政、公安等多个部门，还充分发掘了区县、街道（乡镇）各级政府部门的职能，拓展街道办事处、社会保障事务所、派出所等基层部门的业务范围，将公共服务平台前移至全市各社保所，深入到居（家）委会、村委会，贴近群众、就地服务，使殡葬公共服务融入全市公共服务系统，激发出更大的社会服务潜力。
三、首都殡葬惠民工作展望
殡葬惠民工作目前仍然处于起步阶段，殡葬惠民政策还有待在实践中进一步完善，公共财政对殡葬事业的投入需要形成长效的保障机制，殡葬公共服务的质量和水平还需要进一步提高。展望未来，基本殡葬服务要实现从适度普惠到全面普惠转型，殡葬惠民工作要继续深化，特别是我国殡葬事业改革发展的根本导向，需要在殡葬惠民实践中加以引导和规范。要特别防止人民群众把殡葬惠民政策误解为政府鼓励大操大办，要在实施殡葬惠民补贴的同时，加强文明节俭办丧事的宣传力度和殡葬改革的引导力度，把政府资金补贴、优惠政策等着重向促进殡葬改革深化的方向倾斜，科学编制殡葬事业发展规划，完善殡葬惠民政策体系，提高殡葬公共服务质量和水平，健全殡葬公共服务体系，严格殡葬管理法规监督，实现殡葬惠民工作沿着正确的方向科学发展。
（一）科学编制殡葬事业发展规划。结合首都实际，制定市殡葬事业发展“十二五”规划，明确“十二五”期间首都殡葬改革发展的具体目标和任务，合理确定殡葬设施数量、规模、布局和功能，统筹考虑殡葬设备配置标准，采取切实可行的政策措施和方法步骤，逐步推进殡葬惠民工作。针对农村地区乱埋乱葬现象屡禁不止、土地资源浪费严重等问题，完善农村殡葬公益设施体系，探索规划农村公益性骨灰安置设施，在制度、法规建设以及财政投入保障体系上向农村公益性骨灰安置设施倾斜，加快推进城乡基本殡葬公共服务均等化，逐步完善基本殡葬公共服务设施。继续推进城市公益性公墓建设，进一步做好选址择地工作。同时，依据《市殡葬设施空间布局规划》，大力推广顺义、平谷农村公益性公墓工作经验，在全市全面推进全市农村公益性公墓建设。
（二）完善殡葬惠民政策体系。目前的殡葬惠民政策还需要进一步完善，特别是体现殡葬改革方向、引导人民群众移风易俗的殡葬惠民政策需要进一步研究。例如对移风易俗、文明节俭、节约环保等符合改革潮流和趋势的殡葬消费行为，除了积极倡导等精神层面的褒扬外，还要从政策上加以鼓励和支持。为此，2012年市将实施“零百千万”工程，即作为殡葬部门要特别关心困难群众的丧事办理，积极探讨合理的最低殡葬消费标准，平抑物价，适时推出不同档次的殡葬消费标准。建立困难群体丧葬保障体系，对于享受城市低保的困难群众给予优惠低价，减免费用，形成制度并积极实施，以体现“以民为本，为民解困”的宗旨，切实减轻群众负担。另一方面，要建立资金保障体系。加大政府对殡葬业的投入，进一步采取政府购买服务等方式，保障老百姓基本的丧葬权利。发展殡葬公益事业，仅仅依靠政府去是不够的，要加快政府职能转变，鼓励社会资金参与殡葬惠民事业，形成资金投入多元化、运作主体多元化、服务主体多元化的格局。
（五）健全依法监管体系，严格殡葬管理和监督。民政部《关于进一步深化殡葬改革促进殡葬事业科学发展的指导意见》对提高殡葬公共服务能力，大力推行殡葬惠民政策，减轻群众负担，实现殡葬基本服务均等化等，进一步提出了明确要求。要贯彻落实《指导意见》，结合《殡葬管理条例》的修订工作，适时制定符合首都实际的相关法规，针对目前殡葬惠民工作中存在的问题，制定更加明确具体、切实可行的管理办法和解决措施，确保殡葬惠民政策的实施和监督有法可依。制定公平公正的行业政策，规范社会资本举办殡葬服务单位的准入条件，探索建立殡葬行业准入制度，加强殡葬服务、骨灰安放、移风易俗、清明祭扫等工作的监督管理。平抑殡葬物价，治理殡葬乱收费，坚决纠正利用行业特殊性损害群众利益的突出问题。
（六）营造发挥惠民政策导向性作用的社会氛围。把落实殡葬惠民政策与树立移风易俗新风尚结合起来，紧紧依靠群众，充分相信群众，广泛发动群众，在实施殡葬惠民政策的同时，积极向群众宣传殡葬改革的重要性和必要性，充分培育、挖掘和保护群众中蕴藏的主动实行殡葬改革的愿望和要求，不断增强群众参与殡葬改革的自觉性。采用多种形式广泛宣传殡葬惠民和殡葬改革政策，营造良好的殡葬改革社会氛围。
