论宗教文化遗产资源开发的政府规制

资料图

摘要：由于宗教文化遗产的稀缺性、公共性以及法律的不完备性，所以在其保护与开发中应加强政府规制。目前中国宗教文化遗产资源政府规制主体存在独立性和专业性缺乏、以发挥综合性规制机构的作用为主、管理职能和规制职能混淆等问题；文化遗产政府规制模式的权力归属于政府机关，行政垄断严重；宗教文化遗产政府规制法律法规立法滞后、缺乏配套法律；我国的宗教文化遗产政府规制手段单一，规制的各种手段之间不协调。因此应该明确规制主体，改变规制模式，完善规制法律，运用多种规制手段，才能更好地保护宗教文化遗产。

截至2011年6月，世界物质文化遗产总数为936项，中国已有41处项目被列入《世界遗产名录》，其中与宗教文化有关的有敦煌莫高窟、武当山古建筑群、西藏布达拉宫、登封天地之中历史建筑群、五台山古建筑群等21处（数据来源：http：//www.xinhua.net.com，新华网）。中国列入世界非物质文化遗产的有28项，数量最多，国家级非物质文化遗产1028项，其中不少是宗教文化遗产。

目前，我国宗教文化遗产面临的主要问题是保护与开发之间的巨大矛盾。近年来，人们对旅游观光的需求急剧增加，地方政府和宗教文化遗产经营者把开发和利用当地宗教文化遗产资源作为促进地方经济发展和获取经济利益的重要手段，不断加大力度，这些行为在一定程度上已经对宗教文化遗产资源的保护构成了严重的威胁。宗教文化遗产的商业化、人工化更让人担忧，宗教文化遗产景区周围甚至景区内设立商业街、土特产市场，如承德普宁寺的僧寮就被改造成了商业街。特别是随着旅游业的发展，部分宗教文化遗产面临错位开发、游人超载的严重威胁，有的甚至面临存亡的抉择，如在世界文化遗产地、道教胜地武当山，太子养生殿被改建成宾馆，遇真宫惨遭火烧，剑河峡上建起大坝等。这些现象引起了各界人士的极大关注和深度忧虑。由于宗教文化遗产的稀缺性、公共性和法律的不完备性，加强对宗教文化遗产的政府规制的呼吁不绝于耳。本文针对我国宗教文化遗产目前存在的保护不当、不利、不力的问题，从规制的主体、模式、手段等方面对存在的问题进行分析，并提出相应的建议。

1.政府规制主体存在的缺陷及建议

西方文化遗产保护采用的是以独立规制机构为主体的规制体制，规制机构依据相关法律进行规制，机构的组成人员具有明显的专业性。在政府的规制实施过程中，至少有两三个相互独立的主体，即决定对文化遗产进行规制的立法机构、具体实施规制的行政性执行机构以及被规制的对象。

与国外相比，我国的文化遗产规制体制主要采用以综合性规制机构为主进行管理的体制，行政主体基本上集管理与规制于一身，规制的权力归属于政府机关，在具体实施中会出现以下明显缺陷：承担规制职责的机构大多是由上级文化部门的行政命令直接设立的，其法律地位不够明确，规制标准和规制程序也因缺乏明确的法律规定而带有较强的任意性。而且，由于文化遗产的工作机构设在政府部门内，因而必须服从政府部门的指示和命令，其独立性很难得到保障，容易受到其他行政权力的干预。这些机构不仅层次多、级别低，而且权限小，级别的随意性比较大，缺乏足够的权威。再者，宗教文化遗产政府规制机构的管理职能和规制职能混杂，并且以管理职能为主，无法实现规制的专门化。宗教文化遗产风景区分别由建设、文化、旅游、宗教、环境等多部门行使管理权，往往形成谁都有权管、谁都管不了、谁都管不好甚至谁都不来管的局面。另外，主管部门充当规制者可能带来规制俘虏问题，即规制者作为行业主管部门，在规制时容易从行业利益出发而置其他问题于不顾，这样的例子已经屡见不鲜。

案例1具有宗教文化遗产特色的峨眉山乐山大佛，不仅是世界文化遗产，而且是上市公司。为了加强文化遗产的政府规制，保证我国文化遗产资源安全，1999年中国社科院环境与发展研究中心郑易生研究员、郑玉歆研究员对峨眉山乐山大佛风景区的管理情况、上市情况进行了调研，发现3个问题：（1）峨眉山风景区资源上市后并没有为遗产的保护增加经费，相反，文化遗产和自然遗产的管委会因上市失去了一半的门票收入而削弱了管理职能。（2）因上市公司面临内部亏损企业负担、外部股东分红的压力，不得不开发多种短平快的项目，对文化遗产资源缺乏长远的保护规划。（3）管委会下设的宗教局不能作为法定的规制主体行使规制权，而管委会主任由常务副市长兼任，从长远看也不利于工作的持续开展[1]。

笔者认为，乐山大佛是僧人智慧的创造，是具有世界影响的宗教文化遗产，千百年来一直由僧人保护和管理，其所有权归国家，但使用权应该归宗教界。从宗教文化遗产继承的角度来看，僧人是惟一的传承人。

为避免以上问题，应该设计独立的具有权威性的规制主体结构，依据相关法律法规执行规制。必须改变政府既是规制政策的制定者与监督执行者，又是具体业务的管理者或经营者的现状，通过立法机关的立法行为成立与行业无任何利益关系的独立的政府规制主体。同时规制权上交中央，既可以减少地方政府对规制决策的影响，又能有效解决多头规制的相互冲突、难以协调、缺乏权威性的问题，解决规制主体机构要注重专业性，由于宗教文化遗产资源规制涉及人类学、社会学、民族学、宗教学、历史学、语言学、考古学、民间文学、旅游学、法学、经济学、公共管理等多方面的知识，因此，应聘请各种专业人才充实到规制主体机构中，提升机构的专业性。同时，宗教文化内涵深厚，在实施保护措施时应听取宗教人士和宗教学者的意见。还要设立保护宗教文化遗产的常设机构和监督机构。

2.政府规制模式存在的缺陷及建议

美国、日本、欧盟等国家都设有专门的政府和非政府的规制机构，并且形成了完善的文化管理体制。在行政体制上，大多数欧洲国家通常设有与文化相关的多个部门，如意大利成立了由文化遗产部、交通部、生产活动部等多部门组成的综合委员会，负责协调、规制全国的艺术市镇和文物古迹所在地的环境规划和基础设施建设。现阶段，我国宗教文化产业政府规制的权力归属于政府机关，其规制方式主要有两种：一是准入规制，主要有申报、审批、许可、营业执照标准设立等形式。二是价格规制，主要有核准价格、地方政府定价、行业指导、标准等方式。然而，由于各种原因产生的行政性垄断仍大量存在，加之我国长期以来的高度集中的计划经济体制排斥市场机制的作用，资源配置的非市场化力量在我国经济体制中形成了巨大的制度惯性。宗教文化遗产的某些主管部门，以规范和整顿市场秩序为由，操纵市场价格，垄断宗教文化遗产经营权。

案例2大理名胜风景区是典型的以宗教文化遗产为主要内容的景区。大理州、市政府为了发展文化旅游产业，支持相关部门于2004年恢复重建了崇圣寺。对于崇圣寺的恢复和重建，大理州民族事务委员会副主任吴文光、云南省社科院宗教研究所研究员萧霁虹进行了跟踪调查，分析了宗教文化遗产对文化旅游产业的带动作用，并得出了以下观点：（1）寺庙的恢复或新建出现了新的形式，即由企业修建，然后赠与宗教团体。（2）宗教文化旅游开发出现了由政府引导、企业恢复重建、佛教界管理寺庙的新模式，这种模式是否可行需要实践的检验。从宗教信仰的角度来看，这种模式不宜推广，因为每座寺庙无论大小，都是信教群众的精神圣地，他们期待自己的施舍能在寺庙得到体现，并且得到出入自由。（3）崇圣寺风景区的门票由政府定价并由企业垄断经营[2]。

在文化产业蓬勃发展的今天，发挥和挖掘宗教文化遗产资源的经济功能，是必要且必需的。但宗教文化遗产是一种特殊的文化资源，在发展文化产业的过程中，它既是一种文化服务，又是一种文化产业。而二者之间的差别在于：文化服务强调文化的公共服务性，文化产业以文化为内容和形式去赚取利润。但经济的运作很难保证宗教文化的完整和纯洁，如果把宗教文化原封不动地尘封在庙堂之中，又几乎是不可能的，所以，在利用宗教文化遗产资源发展文化产业时，政府要正视宗教面对市场经济和文化产业发展的现实，采取各种有效措施保证经济和文化都可以得到持续发展，具体应包括：一是实施进入规制。非宗教人士或非宗教团体禁止参与宗教内部的管理活动（如财务）和经销宗教用品、宗教艺术品、宗教出版物；二是实施价格规制。对宗教文化遗产景区的门票价格要进行规制，不能把宗教场所变成地方政府或企业的一棵摇钱树，将广大的信教群众排除在外；三是实施接入费（门票）使用的规制。对于宗教文化遗产旅游景区门票收入的使用，要考虑宗教场所的利益，资金使用方向要严格按《宗教事务条例》的规定，用于佛教或道教事业的发展以及公益事业，有关部门对此也要加强监管。四是对企业经营宗教文化遗产旅游景区的权利，政府要特许经营，特许经营期过后，应该把使用权和管理权交还给宗教团体或宗教场所。

要改变现有的规制模式，一方面必须建立独立、完整的宗教文化开发与保护的监督体系，该体系包括国际组织和国际公约的监督、国家法律法规监督、规划系统的监督、社会媒体的监督和经济手段的制约。另一方面，宗教文化遗产规制模式是否有效，可以借鉴RIA具（RegulationImpact Assessment，主要是指政府对文化遗产保护效率监管进行规制影响评价）结合中国国情对政府监管进行规制影响评价，提出强化规制执行力和提高规制政策效率的相应机制。

3.政府规制法律法规存在的缺陷及建议

多个国家都有较完备的保护宗教文化遗产的法律。法国是世界上第一个拥有现代宗教文化遗产保护法的国家，而日本、韩国、法国等国家宗教文化遗产保护的法律体系非常完善，保护效果也非常明显。

相较而言，我国的宗教文化遗产保护规制立法存在明显的缺陷：（1）宗教文化遗产规制基本立法滞后。宗教文化遗产保护的立法还很欠缺，更多的是各级政府制定的各种政策法规、条例，甚至是行政命令、行政措施等。法律的缺失直接导致政府的法治化、制度化程度低。有些政策朝令夕改，有些政策前后矛盾，不利于宗教遗产的保护。（2）缺乏与基本法相配套的、保证基本法的立法宗旨和原则得以实现的相关法律。已经颁布的几种法规都是一些原则性立法，过于笼统，法规的针对性不强，缺乏可操作性。（3）宗教文化遗产的规制立法有明显的行业、部门特色。

案例3日本对宗教文化遗产的法律保护政府规制也经历了一个不断完善的过程。1897年，出台了《古寺庙保存法》对古寺庙保存的文化遗产进行保护。1949年，日本奈良的佛教寺庙法隆寺金堂壁画遭大火焚毁。1950年，一场大火又吞没了京都鹿苑寺金阁，那两年间还有3件国宝被大火烧毁，这些事件直接促使1950年的《文化财保护法》的出台，这是日本政府第一次对非物质文化进行立法保护。该法律的重要意义就是明确了中央和地方协作的体制，明确了政府、文化财所有人和传承人以及普通国民对于保护宗教文化遗产的责任，其人间国宝保护制度被教科文卫组织大力推广。此后，日本政府逐步在宗教文化遗产保护与利用等方面形成了较为完善的法制体系，取得了良好的效果[3]。

法律的完备是一个随着实践不断完善的过程，对于宗教文化遗产的保护尤其是要体现其独特性。日本的实践证明宗教文化遗产要得到良好保护和利用，必然有赖于完备的法律支持。因此，我国应借鉴国外保护宗教文化遗产的经验，抓紧制定有关宗教文化遗产保护管理和开发利用方面的法律，确立严格的法律监督机制，使各级政府和共同执法部门依法管理和保护我国的宗教文化遗产。

我国的宗教文化遗产法律规制应依据如下路径进行：第一，政府在法律中对宗教文化遗产经营主体的资质、准入范围等进行严格规定和限制。第二，对《宗教事务条例》进行修改。要明确宗教文化遗产由宗教界来参与管理，其经营必须由宗教团体授权给企业；《文物法》和《非物质文化遗产法》需要明确对宗教文化遗产保护的条规；《宗教事务条例》应由全国人大来颁布，明确规制手段，增强规制功能。第三，为了与《世界遗产公约》等国际条约接轨，建议将《文物保护法》更改为《物质文化遗产保护法》，其中明确宗教文化遗产保护条例或专门制定《宗教文化遗产保护法》，作为《物质文化遗产保护法》和《非物质文化遗产法》的配套规制体系。

4.文化遗产政府规制手段的缺陷及建议

从规制的手段来看，西方各国都有一套对文化遗产的政府规制手段。在这些手段中，法律手段运用普遍，经济性规制、社会性规制和激励性规制也得到综合运用。

相比而言，我国的宗教文化遗产政府规制手段单一，在经济性规制中，准入规制和价格规制运用较多，质量规制运用较少，激励性规制运用则基本缺失。另一方面，规制的各种手段之间不协调，对经营宗教文化遗产的企业的市场准入规制比较有效；而对于价格的规制，表面上也很严格，但实际上有的并未真正管好，部分宗教遗产景区的门票价格仍然偏高，使消费者的利益受到了损害。另外，部分地区对非物质文化遗产权利主体保护和激励手段的缺失尤为明显，导致一些发达国家或企业对宗教文化遗产进行非法使用或滥用，不仅损害了宗教文化遗产来源群体的经济利益，还伤害了广大信众的感情和信仰。

案例4龙虎山是中国道教的发源地，经过历代天师和道教徒1800多年的传承，为世界留下了一份珍贵的道教文化遗产。龙虎山道教物质文化遗产有天师府、上清宫、正一观、仙人城等，龙虎山道教非物质文化遗产有道教哲学、道教音乐、道教养生等，天师张三丰创立的太极拳传播全世界[4]。如此丰厚的道教文化遗产资源，由于政府的规制手段的缺失，导致天师一词被全国20多企业注册为产品商标；上清宫、正一观等道教场所2009年才归还给道教团体，由龙虎山道教协会统一管理；张三丰太极拳在天师府找不到踪影；天师八卦宴被改造得体无完肤；天师府的门票由政府定价企业领导经营。

道教非物质文化遗产天师被滥用，这实际上是由于宗教文化遗产知识产权保护机制和监督手段的缺失导致的。这势必损害道教徒保护、维持、发展道教文化遗产的积极性和主动性，使道教文化遗产丧失生命力，最终导致其凋零和枯竭，因此，必须对道教非物质文化遗产创造者和所有者的权利进行积极有效的保护。宗教文化遗产潜藏巨大的经济价值，只要找准传统文化与现代需求的契合点，将宗教文化遗产的保护传承与开发利用有机结合起来，合理挖掘其经济价值、社会价值，才能较好地带动当地经济的发展和遗产的保护。

要更好地发挥政府规制的作用，不仅要继续发挥好准入规制和价格规制的作用，更要聘请专业人士出谋划策，更好地发挥质量规制和激励性规制的作用。如龙虎山是道教祖庭所在地，每年有来自全世界的信徒朝拜，当地政府如能采取有效的激励手段，鼓励道教界努力传承和挖掘深厚的道教文化遗产资源，加上龙虎山世界级的自然遗产，一定会占有世界道教文化旅游市场的大份额。

参考文献：

[1]张晓.加强规制中国自然文化遗产资源保护管理与利用[M].北京：社会科学文献出版社，2006

[2]吴文光，萧霁虹.从大理崇圣寺开光看宗教文化旅游开发模式[A].云南宗教情势报告（2008～2009）[C].昆明：云南大学出版社，2010.

[3]李墨丝.非物质文化遗产保护国际法制研究[M].北京：法律出版社，2010.

[4]张香风.龙虎山道教文化与旅游发展[P].硕士学位论文，2005

陈雅岚（江西财经大学产业经济研究院， 江西 南昌 330013）