中国宗教管理的法制-行政二元模式

我们都知道，当代中国正处于一个剧烈的社会转型时期，所谓三千年未有之变局，在今天依然如此，这个变局正在发生的过程之中。因此，考察中国的政法事务，我们要有这样一个历史时代的背景关照，我们面临的一系列政法问题是一个从旧体制向新体制转变的复杂过程中催生的问题。具体到中国当前的宗教法治化问题，我认为首先要有这样一个历史演变的视角。说起来今年（2008）是一个特殊的年份，三十年前的1978年，中国开始了改革开放，这个改革对于中国是全方位的，不仅是经济社会，而且还涉及政法领域，宗教管理方面也开始了改革。回顾三十年中国宗教事务走过的历程，我们应该看到，还是取得了重大的进步，开始从党的一元化领导步入到法制化的轨道。当然，与西方现代社会的宗教自由相比，中国的宗教法治化进程以及现状还是不能让人满意的，甚至可以说，当前还只是采取了法制行政化的管理模式，离真正的宗教法治化还有相当的距离，但与过去相比，与视宗教信仰为洪水猛兽的旧时代相比，我们应该看到历史的进步，看到中国政法事务的法治化前景，对此，我们要抱有谨慎的历史的乐观。

本文不是回顾历史，而是考察宗教事务的现状，并从法治主义的视角作某种分析与讨论。下面我重点谈两个方面的问题，即第一，当今中国宗教管理的现行法制行政二元模式；第二，中国宗教法制化的若干问题。

一、中国宗教管理的法制行政的二元模式

考察当今中国宗教管理的制度机制或管理模式，应该从过去五十年旧体制的管理机制开始说起。共产党作为一个以共产主义信仰为基础的无神论的执政党，在建国以来对于宗教问题的指导思想是非常明确的，那就是逐渐改造旧的宗教，用行政机构控制宗教，限制宗教的活动范围，禁止宗教进入文化、教育、慈善等社会公共领域，切断国内外宗教的联系，等。因此，在改革开放之前，中国的宗教管理制度完全是以中央的宗教政策为指针，采取的是一种党政一元化的高度控制模式。关于这种模式，可以从如下三个方面来加以概括：第一，党的绝对领导，政治挂帅，任何宗教问题都属于政治问题。第二，在组织上建立一套专门的队伍对宗教事务加以封闭性的管理控制，日常社会的法制系统是与宗教事务相隔离的。第三，党政一元化管理控制宗教的目标是为了压缩乃至消灭任何宗教，也就是说，这个模式的机制功能从一开始就是为了消除它的对象为预设前提的。

上个世纪八十年代开始的改革开放改变了上述的状况，党的宗教管理政策从理念、制度和手段等方面逐步开始了一系列的变革，虽然与中国经济、文化乃至法制等领域的变革相比，宗教改革的进程还相对滞后，但三十年来的变化还是惊人的，甚至是剧烈的，因为宗教问题是一个非常复杂的领域，涉及人权保障、信仰自由、言论自由、结社自由等中国政法事务中的一系列最敏感的区域，因此，中国的宗教问题已经超出了狭义的宗教事务领域，而关涉中国社会的方方面面。早在1982年中共中央就制定了一个《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》的文件，该文件就宗教政策做出了重大的调整。文件指出，那种认为依靠行政命令或其他强制手段，可以一举消灭宗教的想法和做法，更是背离马克思主义关于宗教问题的基本观点的，是完全错误和非常有害的。尊重和保护宗教信仰自由，是党对宗教问题的基本政策。这是一项长期的政策，是一直要贯彻执行到将来宗教自然消亡的时候为止的政策。

基于上述政策，我国政府对于宗教的管理逐渐调整了过去那种党政一元化的控制模式，开始建立起一套法制行政的二元模式。所谓二元模式，是指在党政一元的控制模式中出现了法制的因素，依据相关的法律规章管理宗教的模式开始出现，也就是说，从过去单纯的红头文件的行政管理，转向按照一定的法律规章制度来加以管理，不过，由于多种原因，此种管理还没有彻底法治化，即达到完全的宗教法治化，开放宗教自由，而是行政与法律两种管理宗教形式方式的并存，甚至假法律管理之名而行行政控制之实。正是基于上述二元模式，我的看法是中国的宗教管理目前还只是法制化，而非法治化。

下面，我们从如下四个层次先来看一下改革开放以来我国宗教法制化的一些进展，这是中国宗教管理方面的进步。

第一，宪法层次。20世纪80年代以后，我国开始对宗教方面的立法工作，其中最大最重要的一个法律就是1982年的《宪法》。在该部《宪法》里面，关于宗教专门有一条，第36条，对宗教以及宗教与国家和政府的关系都做出了明确的规定。例如，第36条明确写有中华人民共和国公民有信仰宗教的自由，这是一个基本的宪法原则，是第一层含义；此外，它还有另外一层含义，即任何国家机关团体和个人，不得强制公民信仰宗教，或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教和不信仰宗教的公民；该条款的第三层意思是国家保护正常的宗教活动，任何人不得利用宗教破坏社会秩序，损害公民身体健康，妨碍国家教育制度的活动；最后的第四款是说宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配

第二，除了宪法层次，在其他法律法规层面，对宗教事务也有相应的涉及和规定。例如，新修订的《刑法》、1986年的《民法通则》，以及90年代制定的《义务教育法》，也对有关宗教问题作了一些规定。

第三，国务院的行政法规。20世纪90年代以后，中国宗教立法取得一些新的进展，国务院在1994年的1月份颁布了两个行政法规，一个是《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》，这是对外国人在中国从事宗教活动的管理规定；第二个是《宗教活动场所管理条例》。 值得特别指出的是，在2004年12月18日，新华社公布了国务院《宗教事务条例》，这是至今为止，我国政府颁布的最为系统的有关宗教事务的行政法规，根据新华社的报道，制定这部《条例》是为了保障公民的宗教信仰自由权利，维护宗教和睦与社会和谐，规范宗教事务管理。

第四，部门行政规章。这些部门行政规章主要是由国家宗教局、国务院宗教事务局，单独或者会同有关部门，发布相关的一些宗教方面的部门规章，它们包括《宗教社会团体的登记管理实施办法》、《宗教活动场所登记办法》，《宗教活动场所年度检查办法》，还有《宗教院校聘用外籍专业人员办法》等等。除此以外，根据我国的法律体系，《立法法》在2000年也已经出台。除了行政法规和部门规章以外，一些地方性的法规和规章，也有涉及宗教管理问题的大量条款。

总之，从上述四个层面来看，可以说我国目前已经初步形成了一个包括宪法、法律、行政法规和地方性法规、部门规章和地方性规章在内的多层次的法律规章体系。就此来说，中国宗教事务的法制化进步是有目共睹的。不过，需要强调指出的是，中国目前的宗教管理虽然改革了过去的党政一元化控制模式，但并没有完全实行宗教管理的法治化，目前的模式还是法制行政的二元模式。

二、法制行政二元模式的特性与问题

为什么说现行的宗教管理模式是法制行政的二元模式呢？我大致从如下几个方面来谈。

第一，从宗教法制化管理的立法性质来看。我们知道，法制与法治在中国的语境中是有很大区别的，甚至是有实质区别的。著名的法学家李步云教授曾经指出，从法制到法治的一字之改，在中国走了三十年，而且还没有完成。按照李步云教授的论述，法制指的是法律制度体系，在任何一个国家组织形态中都存在，而法治则是一种依法治国的宪政模式，只有在一个法治主义盛行的国家才存在，在那里，法律至上，法律的本质是维护公民的各项权利，保障社会的基本秩序。从这个意义上看中国的宗教管理，应该说离法治化还有相当的距离，因为上述的一系列有关宗教管理的法律条款，并没有达到法治主义的要求，体现的还是官方管理宗教事务的长官意志，并没有把维护公民信仰自由的权利视为法律的根本目的。所以，中国的宗教法制化是工具主义的，不是人本主义的，没有真正落实以人为本的法治目标。下面列举几个重要的法律条款的法制而非法治的工具主义特性。

例如，宪法第36条关于宗教的条款，是我国最高法律层次的有关宗教的条款。如果具体分析其中的内容，就可以看出其中法制行政的二元化特性。从字面上看，它的第一句话规定中华人民共和国公民有宗教信仰自由，这无疑是体现了法治主义精神的表述，但是，36条款的其他文字内容却存在着偏离法治主义的表述。它说国家保护正常的宗教活动。这里的问题是谁来定义正常的宗教活动与非正常的宗教活动呢？显然，背后隐含着行政管制的态度，即由政府来确定标准，这样一来，关于宗教的管理就以行政为主导了。还有，目前的宪法第36条款，虽然规定了公民有宗教信仰自由，但这方面的规定是关于公民权利的，对于政府与宗教团体之间的关系，它没有明确的规定，无法对于政府可以做什么，不可以做什么提供法律依据。我们知道，宗教法治化的一个前提，便是政教分离原则，它意味着国家与宗教互不介入，互不干涉。国家与宗教之间的关系是一种法律关系，双方之间通过法律来调整，政府与宗教之间没有行政、财政、组织、政治等方面的关系，政府只是一个中立的第三者，根据法律管理公共事务。

再例如，2004年底国务院颁布的《宗教事务条例》，也体现了法制行政的二元管理模式的非法治主义特征。在《条例》第5条款规定：县级以上人民政府管理宗教事务部门依法对涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务进行行政管理。这里就涉及一个关键问题，如何和由谁来确定，以什么标准来确定什么是国家利益和公共利益。这个条例和其他法律并没有从名称、内容、时间、人数、场所、规模、范围等方面对于宗教活动给予明确规定，这样一来，一项宗教事务是否涉及国家利益和社会公共利益就变成了可以任意解释的不确定概念。这项规定实际上就赋予了县级以上政府宗教管理部门以涉及国家利益和社会公共利益为由对宗教事务任意进行行政管理的无限权力。应该指出，社会是由人组成的，人的活动基本上都是社会性的，宗教作为人的活动的一种，它与其他形式的人类活动一样，都与社会有关，都难免涉及社会公共利益。对于这些活动加以管理是必要的，但是，宗教社团及其宗教活动不是国家的行政组织机构，对于宗教事务的管理必须是根据法律，依照法律程序，而不是依据行政命令加以行政管理，而是通过司法加以调节。一个宗教团体或一项宗教行为违反了法律，应受法律制裁，如果是在法律许可的范围内，应有自己的独立活动的自主权，无需任何人和部门对其进行行政管理或行政领导。

法制与法治的根本区别在于是否实施了法律的统治，在当前我国的宗教管理中，法治色彩是十分微弱的，在涉及宗教的事务中，法律并没有起到应该起的作用，尽管我们已经制定了一系列涉及宗教的法律法规，但是，行政管理和组织控制依然是我们处理宗教事务的主导方式。通过没有法律约束的行政规章甚至党政命令对宗教加以管理，这种方式显然是法制化的，而不是法治化的，这就凸显了法制行政的二元特征。一方面，我们有一系列法律条款针对宗教事务的管理，确立了法治的基调，建设社会主义法治国家是我们的治国理念，对宗教也要实施法治主义的治理。但是，另一方面，我们的法律又赋予了宗教管理的行政机关几乎独断任意的权力，它们是握有强大政府权力的管理宗教事务的主体，法律在它们手中几乎成为一纸空文。这种状况恰恰表现出法制行政二元模式的本性，即表面上的法治主义与实质上的职权主义，在依法管理宗教的法治话语背后，真正实行的是政府主导的行政恣意的法制主义。

第二，前面我们是从宗教法制管理的立法性质来看的，下面我们从宗教法制管理的司法性质来看。英国有一个法律谚语说，没有得到司法救济的权利不是真正的权利。我们的法律条文上说中国人民享有宗教信仰的个人权利，但是问题在于这种权利是难以得到落实的，对于涉及宗教事务的一系列纠纷，即便是涉及民事的纠纷，如有关寺庙、教堂的财产问题的纠纷，在当前的中国是无法进入法院，得到司法救济的，我们还缺乏司法途径来解决宗教问题的途径。法治主义的一个根本性的标志就是通过法院依据法律程序，由司法部门或法官来裁决各种诉讼和纠纷。可是，我们尽管有一些涉及宗教事务的法律条文，实际上也存在着大量的关涉宗教问题的纠纷，尤其是政府对于个人宗教信仰权利的恣意侵犯，但是，这些问题却无法进入司法程序，或者说，它们是远离法院的，而是只能通过政府的行政部门，例如各级政府的宗教管理机构，来加以行政解决。此外，对于管理宗教的行政部门，我们已经颁布的各种行政规章和管理条例，只是赋予了它们各种各样的专有权力，却没有设置对于它们的行为予以监督的机制、程序和途径。我们知道，没有得到有效监督的政府权力是可怕的，由于在制度上，我们的宗教管理机构缺乏社会对它们握有权力的有效监督，因此，就难以克服宗教管理部门的官僚主义和独断妄为的弊端。

总之，由于历史的局限性，中国的宗教问题虽然已经改变过去这种党政一元化的控制模式，开始逐渐步入法治化的轨道，但是，中国宗教法治化道路还远没有实现，目前还是法制行政的二元模式，行政管理的职权中心主义还是政府处理宗教问题的主要方式，这离党的十七大提出的依法治国，实现社会主义法治国家的法治蓝图还有很大距离。因此，我们需要进一步改革开放，在宗教领域进一步推进法治主义，改革宗教管理机构的行政中心主义，对它们实施广泛的社会监督，真正使宗教事务的治理进入司法程序，通过法律途径加以调整，而不是仅仅依靠行政管理加以管制。只有这样，即在宗教领域把法制改革为法治，所谓公民的宗教信仰自由才能真正得以落实。

来源：新浪历史原标题为《试论中国当前宗教管理法制化的二元模式以及存在的问题》。